作者：秦前红，武汉大学法学院教授、博士生导师，教育部“长江学者”特聘教授，《法学评论》主编，兼任中国法学会法学期刊研究会副会长等。(本文载于《政法论丛》2023年第4期)
2018年，随着国家监察体制改革的大幕拉开，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《人民检察院组织法》)陆续修改。在立法者的操刀之下，随着“法律监督的兜底性保障手段”的职务犯罪侦查权之剥离，检察机关在我国宪制结构中的地位受到了一定挑战。对此有学者表示，人民检察院的刑事诉讼监督职能或许就此终了，法律监督之名恐仅只剩行政监督与诉讼监督之实。然而，柳暗花明之处却在于修改后的《刑事诉讼法》为检察机关保留了一定程度的侦查权，这一巧妙的政治设计为深化司法体制改革中检察机关全面依法履行侦查职能奠定了规范根基。
我国早先对于检察侦查权的研究已有相当基础，检察侦查理论在中国特色社会主义检察理论体系中占有重要位置。以2018年《宪法》及相关法律的修改为“分水岭”，2018年之前，相关研究主要聚焦于检察侦查权中的职务犯罪侦查权形成了断面性的系统论证体系。2018年之后，学界与业界主要围绕保留检察侦查权的必要性、 “新”检察侦查权体系建立健全、具体检察侦查职权的程序设计等三个方面展开研究。相关研究着实取得了一定成果，但也有基础理论薄弱、实体法支撑力度不足的窠臼。这些映射有余、反射不足的前提性问题若不能得到很好地解决，后续改革的推进将缺乏必要的理论依托，最终检察侦查权仍可能是制度木桶中那块恼人的“短板”。史家钱穆有云：“某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立;它必有渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身;渐渐地在创立”。诚如斯言，检察侦查制度亦是如此，其创立与变迁存在一定的制度逻辑。本文写作之目的在于通过制度回溯和法理研析，找寻中国特色社会主义法治体系中检察侦查权中的制度逻辑，并试着求索深化司法体制改革关口下检察侦查权该何去何从。
一、中国特色检察侦查制度考
作为一个“尚未完成的机关”，我国检察机关的权力内涵别具一格，其体系之繁复实乃世所罕见。着眼于法制史，我们会发现检察侦查权的范围是随着国家法制健全和检察侦查工作的开展而逐步明确的。检察侦查权究竟是否理应属于检察权的子权力，对这一问题的解答需要对我国检察制度史进行回溯，在中国特色社会主义检察制度的历史长河中上找寻检察权与侦查权的渊源与羁绊。
(一)蹒跚起步：融入革命血脉的检察侦查(1949-1977)
我国检察制度继受自前苏联，深受“一般监督”思想影响。为维护苏维埃政权的法制统一，列宁对于检察院的定位为其“本来就是为我们的一切国家机关而设的，它的活动应毫无例外地涉及所有一切国家机构：地方的、中央的、商业的、纯公务的、教育的、档案的、戏剧的等等——总之，各机关无一例外” 。列宁的这种主张与我国历来“巡天代狩”而“分督百僚，职无不察”的御史监察制度不谋而合。虽然苏联早期的《检察监督条例》《苏联检察院条例》等组织法并未直接言明检察机关具有侦查权，但《苏联检察院条例》第4条第2项明确规定了检察院“追究刑事责任”。法律文本中苏联检察院的侦查权最早可以在1934年发布的《关于中央级地方检察机关的改组命令》中得以查实，该命令规定，“在苏联检察中及副检察长之下…设立要案侦查员” 。
在新中国成立之前的新民主主义革命时期，苏区的中央工农检察部等机构实际已经在行使侦查权 。新中国成立后，检察机关继续享有着侦查权，1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》(下称《试行组织条例》规定最高人民检察署“对刑事案件实行侦查”。在“五四宪法”颁布的次日，共和国第一部检察组织法被通过。1954年《人民检察院组织法》呈现出较多“苏式检察构造”的特点，该法在继续肯定“一般监督”的基础上，承袭和延续了《试行组织条例》中“对刑事案件实行侦查”的立法语言，这也标志着新中国检察侦查体制的基本确立。1956年3月召开的第三次全国检察工作会议是检察侦查制度发展的一个关键时间节点，这次会议将侦查工作确定为了检察业务的建设重点和当年主要工作任务之一，检察侦查工作的建设进入了新阶段。随后举行的全国侦查工作会议中，时任最高人民检察院副检察长李时英突出强调了检察侦查权的重要时代意义，他指出“健全检察机关的侦查工作不仅是有必要的，而且是可能的”。同年8月，最高人民检察院颁布了《各级人民检察院侦查工作试行程序》，该文件对检察机关的侦查工作从提起刑事案件、侦查、侦查终结三个方面作了系统设计和明确规定。在最高人民检察院对该文件的说明中，可以发现起步初期检察侦查工作法制化程度是较为薄弱的，“部分侦查工作人员对待这一工作抱着消极态度”，他们认为“过去没有程序也办了案，而且办的快”“侦查程序仅是一些文书格式”，由此该文件出台的目的是在“‘合法敏捷’地向犯罪份子进行斗争”的同时“更加确切地遵守国家法制”。检察机关侦查案件受理范围也为随后发布的《关于公安机关、人民法院、人民检察院受理刑事案件的临时办法(初稿)》所明确，主要是经济犯罪和职务犯罪，而一般刑事犯罪的管辖权则属于公安机关。
好景不长的是，从1957年反右斗争扩大化开始，检察机关自行侦查范围不断收缩。1962 年，两高一部发布了《关于公、检、法三机关受理普通刑事案件的职责范围的试行规定》，检察侦查范围被缩减至国家机关工作人员、基层干部和企业职工中的贪污、侵吞公共财产、侵犯人身权利等犯罪。文化大革命时期，包括检察侦查在内的全部检察职能被群众专政指挥部、公检法军事管制小组和人民革命委员会保卫组取代行使。最后，“七五宪法”确定将“检察机关的职权由各级公安机关行使”，至此检察机关已被事实撤销，检察侦查活动也随之归于沉寂。
(二)扶摇直上：检察侦查制度走向辉煌(1978-1996)
1978年的春天，乍暖还寒，“鉴于同各种违法乱纪行为作斗争的极端重要性”，有着承前启后、拨乱反正特质的“七八宪法”出台，人民检察制度得以恢复与重建。次年，我国第一部《刑事诉讼法》出台，该法第13条明确了检察机关的侦查权，紧接着通过的1979年《人民检察院组织法》再次对这一权力进行了立法确认。在青史留名的第七次检察工作会议关于《人民检察院组织法》的立法讨论中，是否为检察机关配置自行侦查权实际有两种不同声音，否定意见认为检察侦查“既无人力，也无设备，实际搞不起来”，持赞成意见者则在肯定检察侦查必要性的同时，主张“‘直接受理的案件’的范围和界限要明确划分，以免与公安机关分工不清”。最后，正式颁布生效的法律还是将检察侦查权保留了下来，这充分说明了立法者和当局对检察侦查工作的积极作用持肯定态度。
此外，在1979年《人民检察院组织法》修订中，此前检察机关“一般监督”的定位为“法律监督”所取代，随后“法律监督机关”定位被“八二宪法”所确认而延续至今。值得揣摩的是，在“五四宪法”到“七八宪法”之间“一般监督”周期内，检察机关并未开展大范围的刑事侦查。相反，从1979年《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》两法出台到“八二宪法”正式出场，检察侦查范围却并未受制于宪法文义上监督范围的收窄，侦查权限反而因为机动侦查权的获取而不降反增，进而呈现出一种监督和侦查的“非对称性”局面。事实上，检察系统内部对此形势早已有着非常清晰的自省和认知，即检察侦查工作“不能完全不做，但是也不能多做。所谓‘不能完全不做’，是因为：在法律上检察机关有这个职权;事实上，也有一些案件，公安、法院没有管，需要检察机关直接受理;而且党委有时交办一些案件，群众也直接向我控告一些案件，检察机关不管是不对的”，而“所谓‘不能多做’，是由于“‘自行侦查’搞多了，势必影响检察机关的主要职能” 。随着1979年《人民检察院组织法》的出台，在摆脱了“一般监督”这一历史桎梏后，这一时期立法者之所以赋予检察机关较为能动的侦查权，其目的在于保证检察机关作为“法律监督机关”的权威，确保检察机关具备充分手段条件行使检察权，以完成维护法制的统一和正确实施的使命。
此时，检察侦查权并未被视为一项独立的检察职能。以经济检察为例，对于经济犯罪，检察机关实行的是由侦到捕再到诉的“一条龙”办案模式。在此种情形下，包括侦查在内的各项检察职能实际统一到了“法律监督”整体过程中。1989年全国第一个反贪污贿赂局在广东省检挂牌，首次实行侦查、批捕起诉分开的制度，自此全国各级检察院侦查部门不再自行决定逮捕和起诉，从而实现了检察机关内部侦查职能与非侦查职能的严格区分，检察侦查职能开始实现独立化，这也是检察侦查制度走向鼎盛的风向标。“不到半年的时间内，全国14个省级检察院，55个地市级检察院，100多个县、区级检察院相继建立了反贪局”。随着组织调整和统一指挥，检察侦查办案力量得到极大的充实。据统计，此时检察侦查案件范围可达35种之多。从案件量来看，在1988-1993年的五年时间内,全国检察机关单就贪污贿赂犯罪就立案侦查了214318件。相比之下，二十年后的2008-2013年期间，全国检察机关立案侦查的案件总数才刚跃过20万的门槛。由此来讲，将这一时段称为检察侦查权的鼎盛期毫不为过。然而，盛世之下的隐忧在于：反贪局的成立固然突出了检察侦查权的独立属性，但却无形之中却割裂了检察侦查权与法律监督的关系，这为后续立法对检察侦查权的削弱埋下了伏笔。
(三)风雨飘摇：机遇与挑战并存(1997至今)
自1996年《刑事诉讼法》修改至今，各类检察侦查职权受到了不同程度的削弱。在展开本部分的论述之前，不得不提起的是上世纪90年代初在我国法学界兴起的“正当程序”思潮。正当程序原则舶来自英美法系，该原则要求整个刑事追诉过程中始终须存在控、辩、审三方的相互制衡，具体落实至检察场域则要求同属于追诉手段的侦查与公诉职能“原则上应分开运用，但特殊情况下可以混合运用”。几乎从这一时段开始，业内业外对检察侦查权的质疑之声不绝如缕，这种学理上的主张也为1996年《刑事诉讼法》中削弱检察侦查权提供了相应论据，持更为激进的观点者如我国著名宪法学家蔡定剑先生，他认为1996年的改革并不彻底，检察机关在此基础上应彻底放弃直接侦查权。
总体上看，1996年《刑事诉讼法》在前一阶段的基础上进一步明确了公诉等检察职能的功能面向，即“人民检察院依法对刑事诉讼实现法律监督”。在这一教义的影响下，检察侦查范围被调整以使其更能体现出刑事法律监督的性质。就机动侦查权来说，自1996年《刑事诉讼法》为其加上了“国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件”和“经省级以上人民检察院决定”的前置条件后，机动侦查的适用率大幅降低，在司法实践中几乎“名存实亡”。随着2018年《刑事诉讼法》的出台，检察机动侦查的范围继续缩小，仅限于“公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件”。究其原因，是因为以史观之检察机动侦查活动是毁誉参半的。一方面，机动侦查对于保障法律监督和维护公平正义的确非常重要。例如，1995年，张思卿检察长在当年最高人民检察院工作报告中提到过这样一个案例：江苏省沛县有一刑满释放人员丁某，其于不到两年的时间内先后作案15起，打、刺、烧伤18人，却只被有关部门处以劳动教养三年。沛县人民检察院得知情况后依法直接立案侦查，提起公诉。最早，丁犯被一审判处死刑。然而，另一方面，机动侦查权也存在滥用的迹象，例如在1993-1994年开展的“打假运动”中，由于地方财政吃紧的原因，部分地方的检察机关热衷利用机动侦查办理办理打假、打走私等案件，这导致机动侦查严重偏离了法律监督的轨道，这为后续法律对该职权的“五花大绑”埋下了“祸根”。
自行侦查权的发展则呈现出波动的特点。根据1996年《刑事诉讼法》的规定，检察自行侦查的范围囊括了“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪”，但是由于次年修改的《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)对有关罪名的修订，实际上自行侦查的范围反而扩大了。虽然该立法在2012版的《刑事诉讼法》中得到保留，但好景不长的是随着2018年监察委员会的横空出世，检察自行侦查的受案范围仅剩无几，而且与监察委员会的管辖范围有一定重合，从现实来讲发力空间非常有限。
(四)小结
通过上文对于检察侦查制度史的梳理，我们可以大致总结出以下几点结论：第一，尽管在不同的历史时段受到不同质疑，但实事求是的看，检察侦查制度与我国检察机关的历史是相伴相生的，是中国特色社会主义检察制度重要组成部分，与我国政治体制相符合。为检察机关配置侦查权的做法源自于革命时期，在新中国成立后，无论是“一般监督”还是“法律监督”时期，只要检察机关建制存在，检察机关就具备一定的侦查权。所以检察侦查权层面的问题从来都不是“是或否”而是“多或少”。正如有学者所言：“主张取消检察机关自侦权乃至根本取消检察机关的侦查权、将其改造成一个纯粹的起诉机关的观点是对现代检察制度创生、发展的原初目的和根本任务缺乏清醒的认识与准确的把握”。第二，检察侦查权对于维护检察机关的权威乃至我国的国体起到了非常关键的作用，其肇始于新民主主义革命中捍卫初生的人民民主专政所需，在“八二宪法”出台后的转型时期里对维护“法律监督机关”的宪制定位以及检察权的权威是必不可少的。纵览历史，该权力的扩张和收缩都呈现出鲜明的时代性与政治性，例如在新中国成立初期，检察侦查的重点是打击破坏社会主义建设和社会主义改造的犯罪分子，但在改革开放后，经济建设时期的检察侦查工作的重点则转向了职务犯罪案件。从发展态势来看，该权力法治化程度是随着时间发展而不断增强的。第三，检察机关拥有侦查权早于“法律监督机关”转变为立法语言，因此二者并不存在先天意义上的关联性，至少在“八二宪法”出台之初，“法律监督机关”这一概念很难为检察侦查权的行使提供具体、清晰的规范指引。但在“法律监督”成为宪法概念后，检察侦查制度的发展显然受到了这一教义的影响，这一点可以从1996年《刑事诉讼法》的修改中得以查实。现如今，对二者之间的关系进一步解释需要着眼于“八二宪法”出台后这四十年间“法律监督机关”教义化的进程之中。
二、检察侦查权的制度逻辑
立足于当下时境，检察侦查权欲重整旗鼓，亟需找准自身立足的理论根基。此前，我国一些专家学者主张由法律监督入手，将检察侦查权解释进入法律监督的权力框架，他们认为“侦查权从属于法律监督权，是实行法律监督权的重要手段，是为法律监督服务的”。从法理上讲，这种观点强调监督之原初旨意即具有追诉性，所以监督的基本形式之一可表现为对违法者的强制揭露和移交裁决，从而涵盖了检察侦查活动。然而，这种解释路径却造成了侦查权独立价值的剥离，在面对“为什么公安机关对违法犯罪行为的发现、证明、检举即侦查、追诉就不是法律监督”的诘问时似乎有些站不住脚。本文的观点是：今天我们所看到的检察侦查权实为国家权力架构中侦查权配置的总体逻辑和检察机关基于自身发展的内在逻辑交融建构下的产物。
(一)侦查权配置的总体逻辑
无论是从分权还是从分工角度来讲，侦查权都不适宜为某一机关所独占。在世界范围内，侦查权由多个机关“共享”是一种趋势，我国也盖不例外，在我国包括《宪法》在内并没有哪一部法律规定哪一国家机关为专门的“侦查机关”。2018年《宪法》修改后，我国侦查权力配置格局呈现为“以公安机关侦查为原则，以其他机关侦(调)查为例外”的并列侦查模式。也有学者将这种格局称为之“三察鼎力”。无论如何界定，殊途同归的是这是一种各侦查主体彼此独立，但是在权力运行上又相互连接、同步运行的格局。本文认为，这种侦查格局中蕴含着三层逻辑：第一层逻辑体现在侦查权力的归属上，即最高权力机关对不同国家机关授予侦查权，此乃侦查权的第一次分配;第二层逻辑体现在不同侦查主体的侦查权限和侦查范围的设定上，即这些主体对哪部分案件享有哪些侦查职权以及不同的侦查程序是如何衔接的，这是侦查权的第二次分配;第三层逻辑事关侦查权的制约监督，即从权力制约角度对不同主体的侦查权进行第三次分配，使其在互相配合的基础上实现互相制约。此三重逻辑层层相扣，互为表里。
在“八二宪法”的“权力分工”格局中，侦查权并不享有同检察机关的检察权、审判机关的审判权等“六权”那样在宪法中作为第一性权力的同等地位。《宪法》并未有任一字句提及“侦查”或“侦查权”，相关职权基本都是由法律来规定和细化实施，此举也符合宪法只作概括性规定而由代议机关通过立法将宪法中关于国家机关条款转变成明确具体规范的立法惯例。而且在相关立法中，作为次级权力的侦查权并未直接因其行政属性被直接归于行政机关，除行政机关外，相关侦查职权还分散在检察机关、监察机关、军事机关中，但是立法对这些主体授权逻辑和授权形式均有一定差异。1、为国务院分支下公安机关等行政部门配置侦查权的逻辑固然在于从权力运行的方式来看，侦查权的具有浓厚的行政色彩。但不可否认的是，属于独立刑事诉讼职能的侦查权也具备一定司法属性。在根本法上，公安机关行使侦查职权的依据为《宪法》第135条规定的公、检、法三机关办理刑事案件的分工负责原则，而公安机关相关侦查职权是由《人民警察法》《刑事诉讼法》所具体授权。2、作为新晋宪法主体的监察机关，立法为其配备调查职权的逻辑在于机构职能重整，即“整合反腐败资源力量…构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”的需要。这种职务犯罪调查权却因“纪监互融”的现实与政党内部违纪审查权混为一体，但这种新生的审查调查权并不属于传统国家法理论上的侦查权范畴。3、军队机关作为我国宪制结构上的独立分支，因其自身敏感性和特殊性致使自建军以来的军人犯罪案件一直都由军队保卫部门负责侦查，这种侦查职权自成一体，具有高度的封闭性。4、检察机关虽通过《刑事诉讼法》和《人民检察院组织法》获得了侦查职权，但在“法律监督机关”宪制机构定位下该项权力的“阿基米德支点”却与公安侦查、监察调查大相径庭，从而面临一定的合宪性审视。
在将侦查权派分至不同侦查主体后，侦查权的二次分配层面更加关注侦查权行使的效率问题，即如何通过对某一主体配置多少侦查权来达到侦查权运行的最优。这种“功能优化”的立场可细化为以下两点：一是专门侦查，即将大部分侦查权赋予某一机关，再为该机关配备最多的侦查人员和侦查工具，使该机关能够集中绝大部分的侦查人力和物力资源来侦查绝大部份案件。在该原则指导下，我国一般刑事案件由公安机关主要侦查，职务犯罪案件则由监察机关主要调查。二是有利侦查，即出于便利性的考量，需要某些更具亲历性的机关负责对某一特定类型案件的侦查，例如由监狱负责对罪犯在监狱内犯罪的案件侦查，以及海关总署对走私犯罪案件进行侦查。但上述两点并不能解释监察机关问世后为何还要给检察机关配置侦查权这一问题。
第三层逻辑的规范基础为《宪法》第140条和第127条确立的刑事案件和职务犯罪案件的“互相配合，互相制约”原则。在前两层逻辑分别确立了侦查主体权力来源的正当性和侦查效率的绩优性后，侦查权的第三次分配考量的是通过分工制约来确保侦查权整体运行上的正义性，实现侦查活动中秩序与自由价值的平衡。例如检察机关获得自行补充侦查、机动侦查权的考量便是对公安机关进行掣肘，防止因专权导致刑事侦查权力行使的肆意。另外，监察机关获取职务犯罪调查权的一部分原因在于“检察机关对职务犯罪案件既行使侦查权，又行使批捕、起诉等权力，缺乏有效监督机制”，所以需要将这部分权力转移到其他机关当中。
(二)检察侦查权的内在逻辑
通过前文对侦查权总体配置逻辑的概括讨论，我们可以发现检察侦查权的配置并非能与公安机关、监察机关一道归入专门侦查之列，并且也不是有利侦查的选择。从表面上看，检察机关享有侦查权这一事实似乎与我国刑事诉讼中各机关管辖选择与优化分工的逻辑相抵牾。究其原因，是因为侦查权总体配置所采取的是一种追诉色彩浓厚的纵向权力分配视角，具体考虑的是如何将必要的侦查资源与侦查手段的赋予相应侦查主体，使其能够在高效追诉犯罪的同时，兼顾保障被追诉人的合法权益。在此逻辑下，对公安机关这一主要侦查主体进行权力制约的需求固然能够解释为何检察机关能够享有机动侦查这一职权，但并不能回答其为何能在相当长的时间里一直享有自行侦查权的问题，这也是为什么监察体制改革之前检察机关职务犯罪侦查权的合宪性饱受业界诟病的原因。当下检察侦查在实践中屡屡突围不成的根本原因亦是在此，即并未解决检察侦查权配置的内生性问题：如何在自体逻辑上回应作为“法律监督机关”的人民检察院何以能够享有侦查权。
本文主张在充分理解立法原旨基础上，既围绕检察机关的宪法定位，但不过分拘泥于八二宪制的某些定见来讨论检察侦查权与“法律监督机关”之间的联结⑭。机缘巧合的是“法律监督”概念在我国的首次出现正是在1956年最高人民检察院制定的《〈各级人民检察院侦查工作试行程序〉的说明》中，该文件详细指明“人民检察院是国家的法律监督机关”，这是二者在法制史中产生的第一次牵连。由于此时“法律监督”并没有正式进入法律体系，因此严谨讨论“法律监督”概念的教义内涵需要进入到首次将人民检察院确定为“法律监督机关”的1979年《人民检察院组织法》的立法背景当中。根据该法出台之际彭真代表全国人大常委会作的权威性立法说明，其虽肯定检察机关作为“法律监督机关”的机构定位和法律监督机关是维护国家法制统一的机关，但并没有指明维护国家法制统一的方法。根据前文对历史的梳理，姑且可以将检察侦查工作的开展看作维护国家法制统一的手段之一。尔后，“法律监督机关”的定位经由“八二宪法”正式确认因而具备了宪法意义，但遗憾的是“八二宪法”仍未赋予“法律监督”一个明确定义。从现实来说，“八二宪法”这种确认式做法主要基于“可改可不改的则不改”的立法思路而沿袭了1979年《人民检察院组织法》的规定。在制宪的过程中“检察院的建制、地位或职权，完全不是重点”。根据彭真的想法：包括检察机关在内的各个国家机关“都由全国人大产生并对它负责，受它监督。全国人大、国家主席和其他国家机关都在他们各自的职权范围内进行工作。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行”[ ]p108。因此，可以推导出的最终结论是：“法律监督机关”更多的是“权力分工”原则下检察机关的功能性定位，这是检察机关行使权力所要达到的功能和目的的概括性描述。这种设计的精妙之处在于，在赋予检察机关“法律监督机关”的机构定位后，使检察机关能围绕该定位开展体系化建构，进而在后续发展中吸收与法律监督性质相近的职能，其中就包括了检察侦查权。这些零零总总、性质不同检察职能可为“检察权”这一权力束所统摄，其效力源自于《宪法》中“人民检察院依照法律规定独立行使检察权”的规定，正如有论者所言“法律监督并不是一项权力，检察权才是”。无论是在“五四宪法”还是“八二宪法”中，“检察权”都是一种具备独立意义的国家权力类型，这也可以解释前文所提及的为什么检察侦查权的存在早于“法律监督机关”入宪的事实，即宪法中的“检察权”在“法律监督机关”这一规范定位和检察侦查权的事实运行之间起到了关键纽带作用。
由此来讲，“法律监督权”与实定法所规定的“检察权”相抵牾，是形而上的权力。我们也不必将检察侦查权归纳为“法律监督权”的子权力或类权力，这是不合法理与实际的，会阻碍检察权在功能分化社会中的良性运转。宪法上的“检察权”与实际运行的检察侦查权的联结建立在宪法实施的基础上。我国《宪法》并未明确授权检察院的“职权”由何方规定，在现实层面宪法“检察权”最终依靠的是作为宪法性法律的《人民检察院组织法》得以落实。然而，无论是1979年《人民检察院组织法》还是39年后再次修改的2018年《人民检察院组织法》中都存有一定的合宪性疑虑。对此我们可以采取“符合宪法的法律解释”对这种紧张关系予以消弭⑯。按照“以宪就法”的解释路径，宪法上“法律监督机关”所行使的“检察权”可以类分为2018年《人民检察院组织法》第20条所规定的侦查权、公诉权和狭义法律监督权(即不含公诉、侦查职权)三个类型⑰。同公诉权一样的是，检察侦查权独立于狭义法律监督权，三者都是检察权的有机组成部分。只不过在宪法实施的背景下，检察侦查权或多或少地渐染了法律监督属性。
(三)检察侦查权的模式嬗变：从“追诉型”侦查到“监督型”侦查
作为独立职能的侦查权，本质上就是一种基于追诉犯罪而收集证据、查明事实的权力，不会因行权主体是公安机关还是检察机关而有所不同。我国检察侦查权的特殊性在于，在“八二宪法”出台后“法律监督机关”获得教义内涵并充分实施的这四十年间，在“话语即政治”的背景下，检察权中的法律监督属性不断增强，检察侦查权也由原本的追诉本位逐渐向监督导向演变而成为了一种“监督型”侦查权，这种趋势在2018年的改革中几乎定型。检察侦查权这种监督属性的不仅得到最高人民检察院官方肯定，而且在《刑事诉讼法》的修改中也为最高权力机关所认可。
首先，就各类检察侦查职权中占比重最大的自行侦查来说，其“前世”为具备鲜明“追诉型”侦查权特征的职务犯罪侦查权。在职务犯罪侦查时期，就有学者担忧检察机关行使过多的侦查权反会削弱和掩盖法律监督的效能。在经历了2018年大刀阔斧的改革之后，就保留这部分侦查职权的目的来说，立法者显然考虑了在剥离绝大部分职务犯罪侦查权大背景下，恰如其分的自行侦查权对于维护检察机关“法律监督机关”的宪制地位的重要性。这种对检察机关立案侦查管辖的授权可看作《监察法》第34条的补充性授权。相较于监察机关对职务犯罪进行调查追诉的主责而言，检察侦查只是起到了辅助作用。根据《刑事诉讼法》，这部分检察自行侦查的范围仅限于“在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”，其功能面向实际为对检察机关诉讼监督的一种补强。反过来说，职务犯罪较为封闭的犯罪场景决定了侦查机关对线索的高度依赖性，所以当下检察自行侦查的开展高度依赖其对三大诉讼的监督，这也是为何如今的检察自行侦查权具备鲜明的“监督型”侦查权表征。
其次，机动侦查权虽具有侦查之名，但在经过2018年的“返厂大修”后“脱胎换骨”为纯粹的“监督型”侦查权。机动侦查的范围由1979年确立伊始的“认为需要自己直接受理”到1996年《刑事诉讼法》“对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件”再到2018年《刑事诉讼法》规定的仅由公安机关管辖的上述重大犯罪案件，这种权力收缩过程反映出该职权在属性上的转变，即由“追诉”本位到“监督”本位。如果说1979年《刑事诉讼法》中的机动侦查权更倾向于一种收放自如的“追诉型”检察自行侦查，那么2018年《刑事诉讼法》中的机动侦查权则充分体现其法律监督属性，即以静制动和后发制人，具备“引而不发”的效果。在立法限制下，机动侦查权启动的严苛程序决定了其不能在案件中大范围使用，这种后发与谦抑的侦查活动与法律监督机关定位非常贴合。
检察侦查权由“追诉型”侦查权演变为“监督型”侦查权，是一种遵循我国宪法实施现状的功能主义导向的转型。随着“八二宪法”颁布四十年来宪法的充分实施，宪法体系中“检察权”与“法律监督”的关系也愈加紧密，“法律监督”从内涵上充实着“检察权”，作为检察权重要组成部分的检察侦查权显然也受此影响颇深。立法者之所以让检察机关非常态化地小范围行使侦查权不仅是为应对职务犯罪侦查权转隶的一时之需，更是一种更加契合法律监督定位的理性选择。毕竟，在存在公安侦查和监察调查情况下，检察机关无论是人力还是物力方面都难以望其项背，在此情形下再将检察侦查权定位为一种常态化“追诉型”侦查权并不符合侦查权总体配置逻辑，会造成司法资源的浪费。
作为中国特色社会主义法律监督理论在检察侦查制度领域的全新探索，顾名思义的是，“监督型”侦查权并未脱离侦查权的权力范畴，完全可以被解释为侦查权权力配置的范式选择，其只不过是对传统的“追诉型”侦查权在价值追求、侦查范围、侦查方式等方面上作了一种更加契合“法律监督机关”机构本位的调整。侦查的本质在于求真务实，即秉持客观公正义务，全面查明事实真相。虽然将侦查行为归纳为一种价值无涉行为的做法过于绝对，但至少从侦查活动的现状来看，较之于价值理性，侦查活动显然更侧重于工具理性。与之不同的是，检察机关的法律监督是一种强调价值理性的活动，除在法律系统内表现为保障宪法和法律完整统一实施外，在国家治理现代化的背景下其还借助检察建议、公益诉讼等多种检察手段向经济、社会维度进行了一定延伸。在价值追求上，“监督型”侦查权与“法律监督”的价值具有同质性。在侦查范围上，“监督型”侦查权覆盖了检察机关法律监督工作的全过程：直接侦查的案件线索来自于刑事、民事、行政诉讼监督过程;机动侦查案件范围则广泛源自于立案、立案监督、审查起诉等刑事诉讼流程;自行补充侦查的案件范围则基本包括公安机关所有法定管辖的案件范围，且与检察机关审查起诉职能紧密结合[ ]p137。在侦查方式上，除了注重在“检察一体化”模式下实现检察系统内部案件线索共享外，检察机关的“监督型”侦查还更加注重与公安机关、监察机关等主要侦查主体的信息共享与协调衔接。此外，除了侦查司法职务犯罪外，检察机关通过行使“监督型”侦查权还能够对其他的侦查主体起到监督作用。这里的监督元素是多元的，既具备传统“追诉型”侦查权隐性程序制约的特点，譬如介入侦查、自行补充侦查活动对公安机关刑事侦查活动的程序控制，又具备了积极主动的显性实体监督特点，譬如检察机关可对诉讼监督中发现的司法职务犯罪直接立案侦查。
三、检察侦查权的时代走向
在“重大改革于法有据”的背景下，随着2018年《宪法》和《人民检察院组织法》双双再次肯定检察机关的“法律监督机关”定位，深化检察改革必须从宪法法律中寻找“有力依托”和“有效措施”。这种新形势要求检察机关在侦查领域的能动履职应紧紧围绕转型后的“监督型”侦查权展开，探索相应的进路。
(一)体系建构：围绕“法律监督”打造检察侦查制度体系
根据《刑事诉讼法》规定，目前“监督型”侦查的案件线索来源集中于检察机关的法律监督过程中。立法虽然规定了各类侦查的范围和启动前提，但并未写明哪些案件是“应当侦查”，哪些是“可以侦查”，由此留下了充分的程序选择空间。更重要的是，虽然检察机关依法能够直接立案侦查的案件不多，但是较之于公安机关只管辖的刑事案件和监察机关只管辖职务违法犯罪案件，检察机关侦查管辖的案件范围更广、种类更多。在此种新形势下，下一步改革应围绕“法律监督机关”的宪法定位打造全新的“监督型”侦查制度体系，该体系可在宪法和法律框架内作“横向到边，纵向到底”的延展。
第一，自行侦查重在实现“查人”与“纠案”之统一。“查人”和“纠案”是自行侦查在法律监督过程中的一体两面，诉讼中的违法与职务犯罪行为虽各有特质，但殊途同归之处在于腐败的司法人员均是造成违法和职务犯罪的源头，因此二者的线索发现得以同步进行。又由于职务犯罪具有犯罪场域封闭、作案手段隐蔽等特点，而大部分的司法职务犯罪嫌疑人本身就是深谙法律知识的公职人员，这增加了办案人员搜集案件线索的难度。所以，在监督过程中案件线索的发现对于检察自行侦查的顺利开展举足轻重。首先，在检察系统内部应充分发挥“检察一体化”优势，在犯罪线索来源上实现内部资源共享与协作配合。业务部门相应在“四大检察”“十大业务”办理过程中都可能发现司法工作人员的职务犯罪线索，尤其是刑事检察以外的业务部门。在内部程序衔接上，河南省人民检察院在这方面做了相应良性探索，其通过建立立案前评估、立案后邀请职务犯罪检察部门提前介入侦查、移送起诉前侦查部门与职务犯罪检察部门会商量刑建议、拟不起诉案件上一级院侦查和捕诉部门共同审核等机制，提高了办案质效。在外部，检察机关应当与监察机关、公安机关互相配合，正确对待互涉案件中“监察机关为主调查”的原则，加强线索移交、案件管辖的衔接。一言以蔽之，通过相关体制机制的构建，自行侦查既可以通过“纠案”进而“查人”，也可以通过“查人”推动“纠案”。
此外，当前检察自行侦查的范围被严格框限在十四种司法工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利的犯罪和渎职犯罪，该范围是否需要扩充，以使其包含在法律监督过程中发现的司法工作人员的贪污贿赂犯罪也是值得深思熟虑之议题。此种制度设计的优势在于：在案件线索搜集方面，检察机关在立案监督、诉讼监督过程中更容易发现司法工作人员贪污贿赂的事实证据;在线索移送方面，此番设计可以一举解决该环节监检衔接的困境，据笔者了解，实践中部分地方时有检察机关欲向监委移交此类案件线索但被置之不理的情形。而且，两轮政法队伍教育整顿中“职务犯罪侦查百日攻坚”等实践证明了检察机关具备履行全面司法职务犯罪侦查权的能力。但从反方面思考，这一立法设计的弊端也是显而易见的：一是按照《刑法》第94条，司法工作人员包括有检察职责的工作人员在内，让检察机关自行侦查内部职务犯罪和目前监察机关自行调查的境况并无二致，而且近年来随着认罪认罚从宽、企业合规改革等改革的深入，检察机关的权力有触底后急剧反弹的态势;二是在“捕诉一体”改革后，若让检察机关自我侦查内部职务犯罪，实际只有一道内部监督程序，但监察机关完成调查后，还有内部的审理、处置程序以及外部检察机关的审查起诉进行制约。因此，倘若有意将司法工作人员的贪污贿赂犯罪纳入检察自行侦查范围，则必须修改《刑法》将检察官排除在这一范围外。另一更具可行性的思路是通过改造机动侦查加强检察机关对司法工作人员职务犯罪的监察立案监督，下文详述之。
第二，机动侦查应被彻底激活并打造为全方位的“监督型”侦查权，通过“侦查的再侦查”进而监督其他法定侦查主体。机动侦查权是检察机关对国家工作人员利用职权实施的重大犯罪实施的法律监督,对“四大检察”的权威性和刚性有着内生性支撑作用[ ]。前文已提到，立法之所以要在存在公安机关和监察机关的基础之外再让检察机关非常态化地行使部分侦查权，其目的就是让检察机关在侦查监督过程中起到一种后置的兜底作用，即“侦查的再侦查”，这一点可从“需要由人民检察院直接受理”的法条设计中得以洞见。倘若前序侦查主体正确行使侦查权，则意味着法律得到正确实施，检察机关自无疑义，但若相关侦查主体怠于行使、难于行使或不便行使侦查权，发生“立而不侦”“侦而不结”“先立后撤”的现象，那么蓄势待发的机动侦查则应如期而至。从此意义上讲，机动侦查权能否得到真正运行不仅关涉着“监督型”侦查权的体系构建和走向，而且对于维护国家法制的统一和法律的正确实施意义重大。然而，当前机动侦查的适用却面临着范围模糊、启动严苛、权限分工不明等诸多症结。从此角度出发，亟需在立法上对《刑事诉讼法》第19条涉及机动侦查的款项进行修正，在启动条件上对机动侦查权适度“松绑”，并探索与法律监督机关定位相契合的机动侦查范围，使机动侦查真正回归至“监督型”侦查权的应然定位。
第三，自行补充侦查应得到重视并融入“监督型”侦查体系。长期以来，检察侦查被业内普遍理解为单一的职务犯罪侦查，根据相关业务专家的描述，“检察机关不仅把职务犯罪侦查工作作为检察侦查工作的全部，而且把职务犯罪侦查工作提高到事关检察工作‘一荣俱荣’‘一衰俱衰”的极端重要位置”。这一认知的固化造成了实践中自行补充侦查意识上的薄弱。2018年后，受制自身侦查力量匮乏以及案多人少的现实，检察机关既无能力也无动力启动自行侦查，一般都依照法律规定“一退了之”。作为检察侦查制度的重要组成部分，自行补充侦查的定位属于依附性侦查，其固然可以进一步查清案件事实，补充收集证据材料，并对侦查活动进行监督，但因缺乏主动立案能力最终只能被归为“不完整的侦查权”。然而，在体系化建构“监督型”侦查权的背景下，自行补充侦查具备非常特殊的价值，因为其不仅适用节点宽泛，可在批准逮捕、审查起诉和审判阶段多个阶段适用，而且适用面非常之广，几乎涵盖了所有犯罪。所以，检察机关在进行自行补充侦查时实际可以发现大量适用于机动侦查和自行侦查的案件线索。在“监督型”侦查权体系当中，检察自行补充侦查路径可由以下三方面展开：对于纯粹是为审查起诉而补充事实、补强证据的刑事案件，可由办理审查起诉的办案组织或检察官一并侦查;对于因公安机关失职、怠于立案而检察机关一开始就须对刑事案件从头到尾自行补充侦查的，则由专门检察侦查部门补充侦查;对于自行补充侦查过程中的发现侦查人员存在的司法职务犯罪情形，交由专门检察侦查部门另行立案侦查。
(二)机构整合：设置独立的侦查部门和重组侦查队伍
内设机构是检察系统内部的功能单元和检察权运行的组织载体。在检察系统内部设置独立的检察侦查机构早有历史，早于1955 年，最高人民检察院就设置了侦查厅，值得一提的是，这一时期除行使侦查权的内设机构外其他各内设机构都以“监督”命名。四十年后的1995年，最高人民检察院设立了反贪污贿赂总局，这种由专门的检察内设机构履行侦查职能的历史一直延续至2018年转隶前夕。为应对监察体制改革和司法体制改革带来的叠加影响，2018年12月4日，中央印发了《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》，最新一轮检察系统内设机构改革拉开帷幕。这次改革被视为最高人民检察院恢复重建以来规模最大、调整最多、影响检察全部职能发挥的一次改革。在原反贪污贿赂部门整体转隶后，“四大检察”的出台彰显着检察机关迫切希望围绕“法律监督机关”的宪法定位重整旗鼓之意图。在刑事检察模块，此轮改革将之前“切段式”部门设置模式重新整合为“捕诉合一”的刑事检察部门，落实了“检察一体化”和“在办案中监督、在监督中办案”等理念。再具体到检察侦查层面，此轮机构改革后自行侦查、机动侦查工作主要由刑事执行检察部门负责，而补充侦查工作则根据案件类型分散在其他的刑事检察部门中，形成了一种“画地为牢”“各自为战”的局面。这种各类检察侦查职权依附于不同内设机构的模式并不利于检察侦查权发挥出最大效能。
作为一种行政性权力，不同于狭义法律监督，侦查权具有主动性、效率性、强制性等特点，这种权力本质上的分野决定了检察侦查活动不适宜依附于其他内设机构。此外，为避免此前对检察职务犯罪侦查“又当运动员，又当裁判员”的声讨，从内部制衡的角度来讲，检察侦查权也不适宜由负责“捕诉一体”的刑事检察部门行使。为了走出当前困境，促进检察侦查权的统一行使以及更好地应对转型后“监督型”侦查权之全新格局，下一阶段的检察内设机构改革须根据侦查权的本质特点和转型后的监督导向，设置组织严密、纪律严格、上下联动的独立侦查机构，建立反应快、效率高的工作机制以及组织通晓侦查知识而自成一体的专业化干警队伍。值得强调的是，虽有学者指出，当前这种以数字排列的内设机构模式,便于各部门职能分工整合,检察机关可以籍此实现重设侦查机构的愿望。但就学理上看，独立设置侦查内设机构的依据在于“职能论”，即由不同的检察内设机构承载侦查、公诉、其他狭义法律监督等具体的检察职能，这种划分标准与此轮改革所确立的“大部制”改革逻辑有所出入。当下这种“一竿子插到底”的办案模式固然有强化司法责任，提高办案效率的优势，但也有着混淆追诉和诉讼监督，矮化监督价值的弊端。倘若按照上述思维，让某一机构、一个办案组或一名检察官常态化地在捕诉工作外兼顾侦查工作，不仅会因为案多人少之窘境导致其分身乏术影响侦查质量，而且可能自顾不暇影响到“捕诉一体”的办案效率，更值得担忧的是由此可能引发的“自侦中心主义”的死灰复燃。反之，秉持侦、诉职能适当分离的思维，由专业检察侦查机构高效独立地完成相应侦查任务后再移交给相应刑事检察部门，不仅可以正确处理办案数量和质量的关系，最重要的是这也与“捕诉一体”改革提高办案效率的初衷相吻合。
就具体体制机制构建来说，侦查机构的设置应体现原则性与灵活性相结合的原则，各级检察机关应根据侦查业务量的多少决定机构的具体设置。根据相关报道，截至目前，部分省级检察院陆续单独设立了侦查部门，组建专门队伍从事检察侦查工作，而且其中有部分省份实现了全部市级院侦查部门的独立设置。出于节约司法资源的考量，笔者认为较为可行的方案是，在最高人民检察院、省级检察院和部分符合条件的市级检察院单独设立侦查部门。其他市级检察院可以挑选出适格的员额检察官专司侦查业务。在基层检察院层面，为杜绝“一人科、二人科”现象出现，相关案件可根据现实情况由市级检察机关立案侦查或由市级检察机关交由基层检察院侦查。在侦查队伍的组建上，面对原有侦查力量因转隶而几乎丧失殆尽以及办案员额缺乏的境况，检察机关可通过短期内部挖潜、组织业务培训和长期公考招聘的方式来实现侦查队伍的重组。
(三)使命指引：以“监督型”侦查为入口探索监督监察机关的路径
对公权力的制约是亘古不变之真理。自监察体制改革以来，如何监督监察机关一直是久拖未决之痛点、难点。虽然中央纪委国家监委在各类场合三番五次地公开声明要坚决查处执纪违纪、执法违法、失职失责行为，切实解决“灯下黑”问题，但从权力制约的法治规律出发，显然不能以内部程序控制机制的存在为由来主张不对监察机关施以必要的外部约束。“监察委员会的权威和效率绝对不会因为受必要的监督制约而降低，只会因为有效监督制约的存在和随之而来的公信力的形成而更具权威、更有效率”。就法理来讲，无论是监察委员会围绕“司法裁判”展开的对国家公职人员职务犯罪的预防、调查活动，还是围绕“公共行政”展开的对国家反腐败有关法律规范执行的其他活动，都理应属于检察机关法律监督的范畴。事实上，检察机关在监检衔接或者其他法律监督活动中均可以发现监察人员违法行为的案件线索，所缺乏的是刚性处理这些线索的监督手段。在完善党和国家监督体系背景下，在后续的改革中可以以“监督型”侦查为抓手，通过修改相关法律明确检察机关对监察机关的监督地位。
一是将监察人员纳入检察自行侦查管辖范围。目前来看，在监察机关调查职务违法犯罪前提下，检察机关发现监察人员涉嫌职务违法犯罪的，只能将案件线索移送监察机关处理，但这种内部调查具有相当的局限性。从立法论的角度设计，可考虑修改相关法条，将法律监督过程中发现监察人员在行使职权过程中具有非法拘禁、非法搜查、刑讯逼供等犯罪行为的纳入检察自行侦查的立案范围。具体来说，可在《刑法》第238、245和247条等后增设“上述对于司法人员的相关规定也适用于监察人员”条款。
二是利用机动侦查监督监察立案。立案是监察调查的开端，也是追究职务犯罪嫌疑人法律责任的必经程序。长期以来，我国实践中一直存在着大量通过不予立案的方式来非罪化处置涉嫌行贿的涉案人员的现象。除此之外，亦有一些地方的监察机关因为各种现实阻力对相关监察对象选择性立案或该立案不立案。现有立法并未授予检察机关对监察机关进行立案监督的权力，但在权力本质并无太大差别的情况下，既然刑事立案监督权力属于检察机关，在没有的更优选择情况下，监察立案监督权力自然也理应属于检察机关。建议相关立法增设检察机关在发现监察机关不宜立案、不立案或者拖延立案，发出纠正通知书但仍然没有立案的情况下，就可以直接立案侦查的规定，通过发挥机动侦查“调查的再侦查”的优势，强化检察机关对监察立案的监督。
三是落实补充侦查对监察调查的监督制约作用。在监察调查结束后，检察机关在审查起诉环节具备充分的审查权，具体表现为不起诉和补充侦查(包括退回补充调查和自行补充侦查)。与一般刑事案件中退回补充侦查和自行补充侦查的任择式立法选择不同，监检衔接的过程中职务犯罪案件以应当退回补充调查为优先选择，但这并不意味着自行补充侦查应被理所应当地视为一种备而不用的权力。困难之处还在于，在当前法律规定下检察机关认为需要退回补充调查的,应报上级人民检察院批准,上级人民检察院作出决定前,还应当与监察委员会进行沟通协商,这实际上赋予了监察机关对退回补充调查的参与决定权，严重掣肘了检察机关的监督效能。在制约监察机关，保障被调查人合法权利方面，检察机关自行补充侦查有着天然的优越性。检察机关为了使案件符合庭审证据标准和要求，排除非法证据的决心较高。实践中，让监察委补充罪轻尤其是无罪证据是殊为不易的。在监察委拒绝或者怠于补充调查时，检察机关在自行补充侦查活动中除对非法证据依法进行排除外，还可以补充无罪或者罪轻证据，从而保障被调查人的合法权益。
四、结语
最后，本文虽主张理性地建构符合检察机关宪法定位的“监督型”检察侦查体系，但绝非基于一种部门本位主义立场一味地为强化检察侦查权去鼓与呼。“任何一种公权力的授予都不应当被视作私相授受，所以其拥有者决不能将其看作谋取部门利益的途径。但是，纵然职务犯罪侦查权的规划思路体现为诉讼监督的兜底性手段，却很容易在司法实践环节被扭曲为检察机关增强自身法律地位的功利主义机制”，这是值得立法者所警醒的。正如著名启蒙思想家孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验”。由此来讲，转型后的“监督型”检察侦查权必须严守宪法“法律监督机关”定位和“互相配合，互相制约，分工协作”的原则，不能突破既有宪制秩序而再次陷入“一般监督”的“历史漩涡”中。当年检察职务犯罪侦查权之所以三番五次地受到各路学者的抨击，正是因为对这种侦查活动的监督聊胜于无。历史的惊人的相似之处在于，如今这种如何监督职务犯罪侦查活动的问题又一次摆在了立法者面前，只不过主体由检察机关切换到了监察机关。
自古以来，控制权力都是一个进步社会的人文与法治价值所在，当下监察机关显然需要更多的监督制约，而检察侦查权亦要被“关进制度的笼子”从而得到合法行使。
中国实践智库：立足中国实践，对话中国智库。专题策划：秦前松
