2023年12月29日，《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》经十四届全国人大常委会第七次会议审议通过。这被视作备案审查制度建立运行40多年来的一个“里程碑”事件。

宪法学者、武汉大学法学院教授秦前红，一直在关注和研究审查制度的进展。

秦前红在接受南都专访时，还结合全国人大常委会法工委判定“全面禁燃烟花”不合法要求地方纠错等多个案例，剖析备案审查制度的重要性和与公众的密切度。

在他看来，全国人大常委会首次就完善备案审查制度出台专门决定，让备案审查制度“立”了起来，同时向社会传递出一个信号：备案审查将会走进一个新时空，制度将更完善健全，发挥的监督和纠错作用将更有力度、更具刚性。

秦前红：宪法学者，武汉大学法学院教授、宪法与法治国家研究中心主任，兼任全国人大常委会法工委备案审查专家委员会委员、司法部法规备案审查专家委员会委员。

备案审查制度建立运行40多年

从判定“全面禁燃烟花”不合法，看备案审查制度为何重要

南都：您一直在研究备案审查制度，对社会公众而言，这项制度为何重要?

秦前红：从社会公众视角看备案审查制度的功能和作用，第一是维护法治统一。中国是一个地域范围辽阔、人口超规模的单一制国家。国家和地方的法律有很多层次，这么多层次的法律性质文件，一定需要一项制度来保持统一性的。有的国家将这个制度叫“违宪审查”，中国叫“备案审查”和“合宪性审查”。

另一个重要功能是民主的功能。备案审查也是社会公众表达诉求、行使民主权利的一个重要渠道，当老百姓发现法规、规范性文件存在问题，不论是基于利害关系或是公益考虑，都可以提出意见、表达诉求、参与监督。

再一个是维护权利的功能。备案审查中有很多案例是这样发生的：当公民个人的合法权利被行政行为侵犯了，后来发现这个行政行为背后还有法规、规章作为依据，只有通过备案审查纠错，才能从源头上解决“依据”的问题，从而保护自己的合法权利。

还有一种是保障社会公众普遍性的权利。今年，全国人大常委会法工委备案审查工作报告中披露了判定全面禁燃烟花爆竹的地方性法规不合法的典型案例，非常受关注。新春佳节期间对烟花鞭炮是禁还是限?十几年来都在争论。这一次备案审查给出了一个明确的态度：全面禁燃禁售没有法律依据，行政命令不能懒政“一刀切”地损害公众普遍性的权利。

透过这些案例，我们能看到，备案审查与社会公众密切相关，这一制度逐渐从高高的厅堂之上，走进平常老百姓生活当中。

2023年1月21日除夕夜，在贵州省遵义市正安县吉他文化广场，市民用烟花光绘出“2023”。辞旧迎新之际，在允许燃放烟花爆竹的区域，人们点燃喜庆的烟花，迎接新春佳节。12月26日，2023年备案审查报告公布多起典型案例。其中一案例涉及燃放烟花爆竹。报告称，全面禁燃烟花爆竹不合法，部分地方需依法修改“禁燃令”。报告称，经沟通，制定机关已同意对相关规定尽快作出修改。新华社资料图

南都：备案审查制度一度被喻为“鸭子凫水”，表面平静暗地里活动频繁，而近年来越来越多为外界所见了。从您的观察，有哪些因素促成这一变化?

秦前红：备案审查制度设立运行至今已有40多年时间，越来越多为外界所见是官方和民间“双向合力”的结果。

民间方面，因为一个个具体个案，备案审查制度被“激活”了。最典型的比如孙志刚案激起社会公众的代入感和同理心，人们在法治空间里寻找改变路径，发现了备案审查制度，通过给全国人大常委会提请备案审查，最终促使国务院主动废止了收容教育制度。2004年5月，全国人大常委会法工委设立法规备案审查室，也让人大系统能够及时回应社会的建议和呼声。

官方方面，党的十五大开始提出建设社会主义法治国家，1999年修宪更将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，这都要求落实宪法精神，充分发挥备案审查制度功能，维护宪法权威、确保法治统一成为应有之意。

2021年11月，全国人大常委会法工委备案审查专家委员会召开第一次会议，“国字号”备案审查专家委员会首次亮相。胡锦光、秦前红、王锡锌、王锴等专家学者获聘。

备案审查制度走进新时空

制度的建设将更加完善，发挥的作用将更有力度

南都：在您看来，《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》的出台，有怎样的意义?

秦前红：《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》是一份立法性决定，它是具有法律效力的。在我国的法律体系建设中，立法性决定能够克服法律滞后性的弱点，及时回应新问题和新需求。

近年来，备案审查逐渐走向前台。全国人大常委会首次以决定的形式对备案审查制度作专门规定，向社会传递出一个信号：备案审查制度将会走向一个新时空，制度将更加完善健全，发挥的作用也将有力度更具刚性。

现有法律中有关备案审查的规定，散落在宪法、立法法、监督法的相关条款中，这带来找法、用法的不便，法律中相关条款也比较原则化。这份决定中，将这些条款集中在一起，并结合备案审查多年来的实践，对原则化的规定做出进一步细化，就让备案审查更好地为公众熟悉、也能更好地发挥作用。

一个值得关注的细节是，这份决定的草案，全国人大常委会专门向中央深改委报告，经审定后，再提交全国人大常委会会议讨论。这在此前还比较少见。

党的十八届三中全会、十八届四中全会开出改革清单，包括“坚持依法治国”“维护宪法权威”等要求，党的二十大也提出“完善和加强备案审查制度”。其后，“研究出台全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定”，被纳入中央深改委2023年工作要点。我的理解，这份决定，可以说是体现出依法治国、依宪治国的决心，也是兑现了此前的改革承诺，更是党领导立法的一种新形式。

南都：哪些实践中的做法和经验被固定成为了制度，写进了决定?

秦前红：备案审查是一项创制性的工作，从理论到实践，都靠探索。这份决定中，总结了实践经验，把备案审查中不少行之有效的做法，固定了下来。

比如说，备案审查运行40年多里，有一段时间主要是在做“依申请审查”，针对性回应社会公众提出的审查申请和问题。毕竟主动审查，需要面对的法律、规范性文件太海量了。

但通过这些年实践来看，主动审查做到有件必备、有备必审作用重大，是践行法治统一的重要路径。这次决定中充分肯定了主动审查的功能。

再比如说，“专项审查”是党的十八大后开始出现的，近几年提得越来越多，全国人大常委会法工委围绕防控新冠肺炎疫情、野生动物保护、民法典实施、优化营商环境等多个方面，连续开展专项审查，相当于是对相关领域的规范性文件来一次“大体检”和“大清理”。这次也将专项审查作为备案审查的一种方式，固定了下来。

首设联合审查机制

有助于提高审查纠错效率，避免推诿和审查空转

南都：《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》中，特别提到了“探索联合审查机制”，为何要新增这种审查方式?

秦前红：这是首次在备案审查制度层面提“联合审查机制”，但此前在实践中已有相关做法。

对法律法规、规范性文件的备案审查和纠错，不仅仅是人大一家在做。国务院系统是司法部在负责备案审查，党委、军队、监委系统也有专门机构在负责对规范性文件的备案审查。

而当一个事项，同时涉及多个系统，如何衔接联动，就很必要。联合审查机制，可以联动其他机关备案审查工作机构，共同针对紧要问题作出研究判断，对过去的文件和做法进行清理，这会更有效率。尤其是当一个问题，面临着边界范围不清等难题的时候，联合审查就能避免互相推诿和备案审查的空转。

详解备案审查监督范围

备案审查不要做“如来佛”，要尊重其他国家机关权力行使

南都：备案审查究竟要管哪些“红头文件”，是这些年讨论较多的议题。您对《全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定》中框定的范围，怎么看?

秦前红：这也是决定草案起草阶段，学者讨论比较多的一个议题。

可以看到，近年来地方人大常委会制定了一些备案审查的工作规则，探索明确行政机关、法检系统哪些发文要纳入备案审查范围。有的地方对备案审查监督的范围写的就比较“保守”，有的地方写的比较“积极”或者说“激进”。比如一些对行政、执法有直接指导作用的管理规范、会议纪要，要不要给人大审一审?

这份决定的起草过程中，我们学者参与讨论，最终形成一个共识是：尽管其他国家机关制定和发布的规范性文件，表现出来可能有“千变面孔”，也有可能隐藏着这样那样的问题，但备案审查不要做“如来佛”，要尊重其他国家机关的权力行使。

如果假定备案审查是可以“包打天下”的，很有可能会过犹不及——其他国家机关如果所有的发文都要报人大审一审，也就制造出了新的问题：捆住了其他国家机关的“手脚”，导致其无法正常开展工作，尤其是创新性探索性工作。而备案审查工作机构也无法保证在所有问题上都能给出专业、准确的判断。最终，决定所框定的备案审查范围，相对比较原则性。

但这没有问题，备案审查制度本身具有事后纠错功能，其他国家机关发文中出现了问题，还可以依申请审查，进一步纠错。对一些没有看明白想明白的问题，也可以“让子弹飞一会儿”。

公开也是增强制度刚性

对撤销第一案不能过于“理想化”，多数纠错经沟通即改正

南都：我们关注到，决定提出了依法作出纠正和撤销决定，这是不是首次?

秦前红：立法法中规定了全国人大常委会有权撤销与宪法和法律相抵触的行政法规、地方性法规等。但截至目前，全国人大常委会还没有行使过撤销权，尚未有过一起撤销的案例。

对“撤销第一案”，我觉得不能过于理想化。备案审查对发现的问题，首先会与制定机关沟通，绝大部分沟通后就改正了。也有个别“纠不动”或“迟迟不改”的案例，全国人大常委会法工委备案审查室曾经考虑过要不要以此作为第一案，启动撤销程序?但最终，经过多轮沟通，还是推动了修改，或是纳入了修改日程。这也符合中国政治运转的实际：在沟通中解决问题、更讲究和气团结。

南都：那您会怎样看待备案审查制度的“刚性”?

秦前红：备案审查要达成的目标是“有件必备、有备必审、有错必纠”。

我们可以看到，全国人大常委会法工委每年公布的备案审查的典型案例，关系到千家万户，都是经过审查纠正、改过来的，这都是制度推进的作用。

这一次决定中也规定了报告制度，要求全国人大常委会法工委每年就备案审查工作进展情况向常委会作报告，并在网上公开。这也与刚性有关，能够增加震慑力和影响力，倒逼问题的改正。

我是有这种体会的。以前担任武汉市人大常委会委员，参加常委会讨论发言，一些部门就很忌惮，感觉在公开性场合被点了问题，面子上挂不住。

南都：随着决定发布，您对未来备案审查制度的运行和完善，还有哪些期待?

秦前红：备案审查制度建立运行至今四十多年，这些年可以说是“别开生面”了，不断在实践中展示出力量。

从制度建设的角度来说，决定的制定，可以说是让备案审查的制度“立”起来了，阶段性地迈入了“而立之年”;但目前还没有到“四十不惑”的阶段，包括制度完善、实践推进、理论研究，都还有很多努力的空间。

我个人期待，随着决定的出台，备案审查制度能够行稳致远。有了决定“撑腰”，地方的备案审查可以更有作为。

也很期待，备案审查的理论研究、话语建设，能够大胆推进。近年来，备案审查成为宪法理论研究的热门话题，但诸如备案审查的溯及力等深层次问题，还没有得到厘清。备案审查制度，就是中国的合宪性审查制度，是展示中国法治自信最好的方面，我们需要通过理论研究、话语建设，让这个制度走得更好、走得更远。

采写：南都记者 程姝雯 发自北京

来源：南方都市报