陈波，浙江财经大学法学院讲师，武汉大学法学院博士后。

我国“十四五”规划强调“大力发展绿色金融，强化绿色发展的法律和政策保障”，展现出国家运用法治保障绿色金融发展的宏观愿景。党的二十大报告指出要“完善支持绿色发展的金融、投资等政策和标准体系”，表明党中央对建立和完善绿色金融政策和标准体系的决心。近年来，国内绿色金融快速发展，绿色金融制度体系已初步形成。绿色金融标准作为绿色金融制度中重要的一环，被认为是绿色金融可持续发展的重要支柱。绿色金融标准通过多主体灵活设置市场准入、交易竞争、信用约束等基础指标，顺畅了绿色投融资各环节。当前，国内绿色金融标准已初步形成国家部委及其授权机构制定的绿色金融行业标准、地方政府及监管部门制定的地方标准、社会团体制定的团体标准三个层次。我国绿色金融及其标准的法治发展进程有赖于国家通过顶层设计、“自上而下”地推进，这与国内绿色金融的发展背景和现实需求密切相关。行政主体及行政权力的行使在绿色金融标准的制定和实施中扮演着重要角色。然而，“自上而下”模式推动绿色金融标准发展的过程中也面临一些难题，如绿色金融标准有关的行政规范性文件和正式标准界限模糊，行政机关借道正式标准对市场主体进行权利义务约束；不同绿色金融标准内容要求不同、前后逻辑矛盾，存在政策套利空间；现有标准以政府主导构建，团体、企业标准数量极少，且行政规范性文件数量远高于绿色金融正式标准。因此，沿袭“自上而下”模式的绿色金融标准亟须对其统一性和规范性方面的法治发展难题进行系统反思。

在探究绿色金融标准的本质属性与基本特征方面，学界形成了设计标准、术语标准、性能标准以及程序标准的标准四分法以及输出导向型、输入导向型以及过程标准的绿色金融标准三分法等观点，但由于偏重以标准理论对绿色金融标准的解读，相关研究忽视了对绿色金融标准的法治功能和治理逻辑的考察。另有部分学者以治理工具为视角，对绿色金融及其标准的法治发展逻辑展开探索，形成“自上而下”强制性制度变迁、环境社会与治理的进路转型等观点，但囿于研究对象较为分散（多针对绿色债券、绿色信贷、ESG等某一方面），研究进程较为短暂，对绿色金融标准的法治面向和底层逻辑并未进行系统展现。鉴于此，本文拟从标准化和法治化的互动出发，对绿色金融标准的制定主体、调整范围、法律效力和制定程序四个层面进行全面检视，在法治化视野下廓清绿色金融标准的内涵与外延，为绿色金融可持续发展提供智识支持。

一、绿色金融标准的法治发展难题及其成因

绿色金融标准为绿色金融领域的相关技术要求提供统一性和规范性支撑，其统一性作用在于，绿色金融标准明确和归纳了绿色金融相关术语，明晰了绿色金融边界，达成了对绿色投融资行为的共识，以此夯实交易双方的信赖利益基础；其规范性作用在于，绿色金融标准包含各类基础交易描述和治理评价指标，是对绿色金融治理原则和制度的细化，为绿色金融的政府监管、行业自律和社会治理提供判断依据。绿色金融标准可理解为是对绿色发展的投融资行为、产品和效能的合理指标化定型的规范系统。

（一）绿色金融标准的法治发展难题

绿色金融标准的统一性和规范性作用有效支撑绿色金融的可持续发展，但我国绿色金融标准存在标准价值目标紊乱、体系结构失衡、属性界定模糊、适用逻辑冲突等问题，导致标准统一性上的逻辑不自洽，并进一步挑战标准的法治内涵，掣肘了绿色金融市场的良性发展。

1.价值目标缺乏兼容原则

价值目标是绿色金融标准的基准和方向，以保持标准的前后逻辑一致与内容统一。但部分绿色金融标准的价值目标设定紊乱，导致标准阈值设定与执行出现前后矛盾，甚至朝令夕改的状况。例如，《绿色债券支持项目目录（2015年版）》和《绿色产业指导目录（2019年版）》在制定时，将煤炭清洁利用作为绿色金融支持项目，以此推动传统能耗单位降低能耗并进行空气污染治理，然而却相应增加了二氧化碳的排放可能。正是由于该目录的负面效应，导致该目录与国际通行的绿色债券支持项目标准不同，使得大量国内绿色债券无法获得国际市场认可，亦无法充分吸引国际资金投资国内绿色债券。《绿色债券支持项目目录（2021年版）》已将化石能源清洁生产类目删除，并采纳国际通行的“无重大损害”原则，明确减碳目标的优先性。我国《绿色债券支持项目目录》新旧版本的切换，表面上看是对化石能源清洁生产类目增减与否的争议，实质上是因标准制定时缺乏不同价值目标的合理兼顾，导致标准内容的前后矛盾。

整体而言，国内绿色金融标准虽明确了环境保护、应对气候变化、生物多样性、资源节约高效利用等诸多目标内容和价值导向，但鲜见对各类价值目标设定兼容原则。即使部分标准中存在相关描述，如湖州市《绿色金融标准体系编制指南》设定了“目标明确、协调兼容”原则，但具体指导作用有限。

2.标准体系结构失衡

从标准文本属性看，以行政规范性文件为形式的绿色金融技术规范数量显著多于绿色金融正式标准。我国绿色金融标准以行政机关主导构建，中央、地方政府及其授权部门制定的各类标准文本作为现有体系的基础。目前国家部委制定的标准文本仅有4项是行业标准，其余均为行政规范性文件。地方标准文本中，仅湖州和衢州制定了地方标准，其余均为行政规范性文件。上述特点反映出政府更倾向于将行政规范性文件作为推动绿色金融技术要求统一的主要文本。这源于行政规范性文件在具备统一规定绿色金融技术要求的功能基础上，更能实现对市场主体权利义务内容的强制性规定，而以行业标准、地方标准为主的正式标准文本一般仅为推荐性标准，不具有强制效力。

从标准类型结构看，国家部委、地方政府等制定的行业标准、地方标准和行政规范性文件在绿色金融标准体系中占绝对地位。国家部委及其授权机构制定了主要的全国性绿色金融标准文件，涉及绿色项目、工具与产品、信息披露、认证评价等静态与动态评估内容。地方政府及监管部门所制定的绿色金融标准文件较之中央层面更加丰富和具体，直接推动了地方绿色金融发展与治理。然而，目前由行业协会、社会团体等制定的团体标准数量极其有限。

3.标准文本属性难辨

现有绿色金融标准以行政机关制定的行政规范性文件、行业标准和地方标准等为主，呈现制定主体单一特征，且因制定主体为同一类型主体，甚至为同一主体，此类标准在形式和内容上存在诸多混同，标准文本属性难以区分。

实践中若仅以标准名称（如“办法”“规定”“通知”“决定”等）进行考察，行政规范性文件、行业标准和地方标准之间均无法有效辨别，需要结合文本内容和制定程序进行实质性判断。就内容差异而言，行政规范性文件是行政机关在职权范围内制定绿色金融技术要求事项，涉及公民、法人和其他组织的权利义务，行业标准和地方标准仅涉及行业或地区的绿色金融技术要求的统一。但该差异并不足以区分上述不同标准，例如中国人民银行等制定的《绿色债券支持项目目录（2021年版）》以及国家发改委等制定的《绿色产业指导目录（2019年版）》仅涉及绿色项目、绿色产业的具体界定标准及其范围，从内容上看并无直接涉及公民、法人和其他组织权利义务，且上述文本目录均由国家部委制定，若以制定主体和文本内容识别，其与行业标准无异。为辨明上述标准文本属性，应进一步结合制定程序进行判断。根据我国《标准化法实施条例》关于行业标准、地方标准制定所需编号、备案等要求，上述目录并无正式标准编号，亦未向国家标准化主管部门进行备案。结合文件发布中的通知内容，此类目录应认定为行政规范性文件。

上述识别方式的前提是标准文本严格按照法律程序制定。若行政主体在制定行政规范性文件和正式标准时，对形式和内容进行混淆使用，将无法通过上述方法进行判断。例如，《环境权益融资工具》（行业标准）对交易所及环境权益登记机构进行强制性义务规定，其内容突破了行业标准作为推荐性标准的权限范围，即使其采取了正式标准的制定流程，却已具有了行政规范性文件的实质。不同标准文本在实体内容和制定程序上的混同，使得市场主体不仅无法有效区分标准而造成适用困难，也将导致绿色金融标准本身的合法性质疑。

4.标准适用存在冲突

绿色金融标准作为绿色金融市场利益相关者统一的技术框架和语言，其谋求领域内的整体性适用。然而，实践中绿色金融标准的适用却存在逻辑冲突，加剧了绿色金融市场投机套利行为的产生。

碳金融产品标准面临的适用冲突。作为以碳排放权为基础的资金融通工具，碳金融产品既是碳市场融资工具，也是环境权益融资工具的一种。由此碳金融产品需要同时符合《环境权益融资工具》《碳金融产品》的要求。《碳金融产品》与《环境权益融资工具》系由不同监管部门制定的行业标准，但两者所针对业务、适用主体范围却存在众多重合之处。对比两项标准中产品类别，《环境权益融资工具》中并未出现以环境权益为管理对象的托管产品。按照特殊规则优于一般规则的逻辑，《碳金融产品》对产品予以细化并增补碳资产托管产品有其正当性，但前提是碳金融产品需符合《环境权益融资工具》的基本要求。而恰恰是碳资产托管，这一《碳金融产品》中新增业务却面临适用逻辑不统一带来的挑战。具体而言，根据《碳金融产品》，碳资产托管是指碳资产管理机构（托管人）与碳资产持有主体（委托人）约定相应碳资产委托管理、收益分成等权利义务合约。碳资产托管实际上是对碳资产的一种委托管理、收益后分成的投资方式，与基于合法拥有的环境权益进行资金融通活动，存在显著区别。碳资产托管核心在于资产管理收益，环境权益（碳资产）融资在于资金的融通。若银行类金融机构开发碳金融产品，在同时需符合《环境权益融资工具》《碳金融产品》的要求下，必将面临标准适用的矛盾。

金融机构环境信息披露义务面临的适用冲突。生态环境部制定的《企业环境信息依法披露管理办法》和中国人民银行制定的《金融机构环境信息披露指南》均涉及对金融机构环境信息披露要求，但《金融机构环境信息披露指南》作为一项行业标准，其对所有金融机构环境信息披露要求是自愿性的，而《企业环境信息依法披露管理办法》作为行政规范性文件，其对部分金融机构提出了强制性环境信息披露要求。对同一适用对象以及同一市场行为，不同绿色金融标准所提出信息披露义务不一致，必将导致金融机构在环境信息披露义务上的无所适从。

（二）难题成因分析

1.制定主体：利益相关方参与的欠缺

依据我国标准化法规定，标准制定主体包括国家标准化行政主管部门、国务院有关行政主管部门、地方政府标准化行政主管部门、社会团体及企业等。而行政规范性文件的制定主体相对单一，主要为“行政机关或者经法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织”。可见，正式标准的制定主体范围较之行政规范性文件更为广泛。然而，目前我国绿色金融标准却主要由行政主体制定，中央和地方行政机关大量制定绿色金融正式标准，同时也形成了诸多行政规范性文件。与此同时，金融机构、绿色企业、中介机构以及其他社会团体等并未充分参与标准的直接制定。

实际上，社会组织可经法律法规授权而具有管理公共事务职能，有权制定相应规范性文件，且标准化法亦支持社会团体制定团体标准。但现有绿色金融标准中，团体标准和其他社会化标准文本非常有限，这使得绿色金融市场极度依赖行政主体对绿色金融标准的主导，缺乏利益相关主体的共同参与制定或自主制定。行政主导的绿色金融标准和利益相关主体参与形成的标准在制定主体、适用范围、制定程序和规则效力等方面存在较大差异。在行政主导的绿色金融标准未能有效反馈市场需求和行业特征的情形下，金融机构、绿色企业、中介机构等对绿色金融市场的认知度与参与积极性将会下降。同时，利益相关主体作为绿色金融市场的重要治理主体，因缺乏团体标准和企业标准等作为其参与治理的基本载体，阻碍了利益相关主体在绿色金融市场的发展与治理中所应发挥的作用。绿色金融标准制定过程中利益相关方参与的欠缺说明，包括以绿色金融技术为主的行政规范性文件以及其他各类绿色金融标准未能妥善体现标准文本在制定过程中的透明度、公众参与等基本要求，这与标准本身的规范性和统一性要求相违背。

2.调整内容：标准内容设定僭越权限

标准是对生产、管理、服务等技术要求的统一，为相关主体进行合法性、合理性判断提供基准。按照法律规范构成的“假定、处理、制裁”三要件理解，标准属于假定的一部分，是对前提情况的基本描述，成为处理和制裁的基本依据，可见标准本身不具有完整的法律规范基本结构，也无权对相关主体规定权利义务内容。而行政规范性文件是主管部门具体行使职权的规则，涉及公民、法人和其他组织权利义务事项，体现行政主管部门对公共利益维护的明确价值取向。

现有绿色金融标准中，行政主体作为标准文本的主要制定机构，既可制定行业标准、地方标准，又可制定行政规范性文件。在选择绿色金融标准文本具体形式时，行政主体将依据不同标准形式的制定成本以及可期待利益进行权衡。由于标准文本制定程序约束不足、制定技术水平有限，部分主体对标准内容进行了超越权限的内容设定。在《碳金融产品》（行业标准）中，证监会除对碳金融工具种类等作出界定外，还对各项碳市场金融工具的操作流程作出强制性规定，如碳资产抵质押贷款申请中，要求借款人及碳资产“应符合金融机构、抵质押登记机构以及行业主管部门设立的准入规定”。在行业标准中对借款人及碳资产的抵押贷款作出多重条件的强制要求，实质上是绕开行政规范性文件制定程序、借正式标准对市场主体义务进行规定。

3.法律效力：强制性与推荐性效力的混淆

标准与行政规范性文件在实践中的混合运用是一种现实选择。这是由于早期标准多由非政府机构的标准化组织制定，属于一种“私”的产品，具有自愿性。但是，这些标准往往因非正式权威主体制定，缺乏强制执行力，所发挥作用有限。由此，以政府主导制定的标准开始出现，基于政府行政权力，其制定的标准逐渐成为强制性规则或“灰色法律”一部分。标准的发展进程揭示了行政主体将标准转化为具有强制效力的行政规范的合理性。

国内目前以行政规范性文件对绿色金融技术要求进行强制性标准化规定符合国情需求，具备合法性与合理性基础。而我国标准化法规定行业标准、地方标准等属于推荐性标准，不具有强制性，这类标准本身不能对市场主体权利义务进行直接干预。若行业标准、地方标准中设置了对市场主体权利义务的强制性规定，则会造成强制性与推荐性效力的混淆，而这一现象在国内绿色金融标准体系中存在较多。国际上为应对不同技术性标准文本的差异以及所对应的法律效力，形成了较为清晰的界分规则，即通过法规等对技术要求进行原则性、宏观层面规定，并具备强制效力，而通过标准对技术要求进行具体描述，仅具有推荐性效力。世界贸易组织《技术性贸易壁垒协议》对技术法规、推荐性标准与团体标准的效力规定为：技术法规具有强制性效力，标准是自愿采用的。在欧盟，《关于技术协调与标准新方法决定》（85/C136/01）规定技术性标准排除于强制性法律层面以外。基于此，《欧盟分类法规则》（The EU Taxonomy Regulation）、《可持续金融分类方案——气候授权法案》等欧盟绿色金融标准，实际上是作为法规起到宏观指引作用，其不涉及具体技术性指标内容。而欧盟绿色金融标准的具体技术性要求和指标是由欧盟各行业协会、标准化组织制定，不具有强制效力。

4.制定程序：忽视对标准内容的合法性审查

现有绿色金融标准由行政规范性文件、推荐性标准（行业标准和地方标准）以及团体标准构成。行政机关“借道”正式标准，将涉及市场主体权利义务的行政规范性文件转换为行业标准或地方标准，以此规避合法性审查。这源于推荐性标准制定仅需进行技术审查。所谓技术审查是由标准化技术委员会进行，强调对技术的评价，对草案内容调查分析、实验，其审查内容不涉及合法性。而行政规范性文件所涉合法性审查包括是否在法定权限内、是否与上位法抵触、是否与同位法相衔接以及是否符合立法技术规范等方面。技术审核和合法性审查的不同关注点反映出不同标准文本所承载的核心内容差异。推荐性标准重在技术要求，行政规范性文件既包含技术要求，也强调权利义务。行业标准、地方标准、团体标准等主要强调其技术的科学性、合理性，而行政规范性文件因涉及市场主体权利义务，强调文本内容的合法性、合理性。行政主体将涉及市场主体权利义务的行政规范性文件转而制定为行业标准和地方标准，避免了规范性文件制定的合法性审查，从而降低了行政主体的规范制定成本。

二、法治转型下绿色金融标准的应然逻辑

近年来，环境保护、金融监管以及绿色金融领域的法治发展逻辑正经历嬗变，即从治理的单一思维到系统思维，从严格的制裁体系到倡导性的激励体系，从单一法源到多元法治。绿色金融标准应借助于这一法治转型契机，破除桎梏，重塑绿色金融标准的新认知。

（一）“自上而下”的法治进路转型

为应对环境污染和生态破坏问题，行政主导的命令控制模式已成为解决环保领域问题的主要途径。行政主体通过事前、事中和事后的各类规制手段和市场化机制，达成对环境质量的改善、将环境污染的负外部性内部化。为应对金融危机和系统性风险，金融监管部门所采取的各类针对市场主体的监管措施，同样成为推进市场良性发展、维护市场安全与稳定的重要支柱。上述环境保护与金融监管的基本要义体现了典型的政府推动型“自上而下”法治发展模式的特征，符合特定时期国家治理架构和社会发展需求。在我国绿色金融法治发展进程中，为及时应对绿色金融风险并尽早实现绿色金融制度体系完善，政府持续推动形成绿色信贷体系、碳排放权交易市场、绿色金融投融资平台等各类基础设施。可见，我国绿色金融的法治发展进程明显受到“自上而下”的强制性制度变迁的影响。

然而，当下气候变化危机、生物多样性问题、金融体系不稳定等新挑战，使得政府主导型的“自上而下”法治发展模式在应对全球性、社会性问题时变得捉襟见肘。在绿色金融市场发展过程中，因环境风险和金融风险的叠加，金融机构、绿色企业等市场主体常困顿于“绿天鹅事件”的发生。而监管部门仅凭现有的政策工具和法治手段无法作出有效回应，陷入了“运动式监管”困境中。

近年来，对政府主导型的“自上而下”法治发展模式的重新审视，形成了诸多新的法治发展改革进路，包括适应性监管、监管沙盒等。其核心目的是修正“自上而下”模式中无法有效应对环境保护、金融监管领域新问题的短板，通过对政府、市场和社会之间“权力—权利”架构的稳态调整，进而基于信息披露、公众参与等机制，回应环境社会治理中的新挑战。以碳市场为例，其法治体系建设充分反映出环境保护与金融监管对碳市场治理架构和治理方式的探索。在面对“自上而下”治理手段缺位、治理规范碎片化、治理需求复杂性等问题，碳市场以私法、公法、社会法的协同为核心，提升政府、市场和社会等力量的融合度，形成行政监管、行业自律、企业自我约束的多元治理体系。在绿色金融“自上而下”的法治发展中，其转型逻辑应当关注治理理念、主体权能和参与程序三方面，使得治理理念上达成对公平与效率、规制与自由、风险与创新之间的平衡，主体权能上实现“权力—权利”纵向金字塔结构动态调整为横向的平面化布局，程序上着重强调多元主体的有效参与。

首先，法治转型的核心在于价值目标的兼容。绿色金融作为推动可持续发展的重要工具，其在具备可持续发展的整体性、社会性、公共性特征外，应兼容金融的投资目的和营利属性。绿色金融发展的相关参与主体已形成共同但有差别的价值目标。在绿色金融的法治发展转型中，价值目标的兼容原则将是完善各主体之间的权能结构以及参与有效治理的前提。其次，法治转型的实质在于主体权能的优化。不同价值目标的兼容，夯实了各主体参与绿色金融治理的激励基础。而给予监管部门、金融机构、绿色企业等主体充分赋能，才能提升绿色金融的法治效能空间和实际治理水平。尤其对监管部门而言，法治转型意味着对其干预权限的明确界定。即使政府存在引导市场、社会等主体参与治理的权能，仍应注重职权行使的边界，防止对权力与权利平衡的重新异化。例如，某地虽在绿色金融改革与创新中鼓励行业自律，但金融机构签署银行业金融机构自律协议却成为政府推动行业自律组织建立的基础被明确要求，这一要求扭曲了行业自律的本质。最后，法治转型的保障在于有效地参与程序。一套合法、合理的程序机制，包括绿色金融监管制度的制定和实施流程、金融机构和绿色企业信息的有效披露机制、信息共享与治理协商程序等，能够提升监管部门、金融机构、绿色企业等主体实现主体权能交互、达成有效治理的水平。时下六省九地绿色金融改革创新试验区中，仅有衢州与贵安新区政府在制定绿色金融实施方案时，及时向社会公开征集意见，也充分反映了绿色金融法治转型中完善有效参与程序的必要性。

（二）绿色金融标准的法治逻辑诠释

绿色金融领域的法治转型蕴含着政府监管、行业自律、企业自我约束之间的协调，是各主体在绿色金融治理层面的宏微观互动，其内涵体现在法治理念包容、主体权能协调、有效参与程序。而绿色金融标准包含的多元、合作、监督等基本特征，将促成绿色金融标准借助法治转型契机进行自身重塑。传统上，对标准的理解包含较为丰富的内容，包括标准的制定主体（为谁的利益服务）、制定者的责任、标准间冲突时的协调、标准实施的风险等。理论界对“标准是什么”形成了不同维度的认知（见表1）。

表1 标准定义的基本维度

由此可见，所谓的标准并不仅是技术名词的客观载体，而是利益相关主体生成一致规则，将伦理观和价值观统筹于一个跨越时间和空间的规则中，其合法性、合理性可归纳为多元主体身份确认、专业化合作制定、对标准监测更新三个维度。绿色金融标准充分体现出以上三个维度的基本要求。

第一，多元主体身份确认。在绿色金融标准制定中，各主体承受环境金融压力与责任各异，对绿色金融标准所期待利益亦有差异。一是政府和监管部门，其已成为气候变化应对、环境污染治理、生物多样性保护的主体，承担较大的政治和社会压力，迫切支持绿色金融发展的技术规则和标准。目前，世界银行绿色金融平台所公布的680多项绿色金融治理与操作规程均为政府及监管部门制定。二是金融机构，其通过债务、股权、基金等方式对不同绿色企业和项目进行投融资，面对各类环境金融风险。金融机构需要有统一的绿色金融标准来提升风险管控能力，增强市场交易便利性。国际金融公司（IFC）、国际资本市场协会（ICMA）、气候债券倡议（CBI）等金融机构和行业组织，近年来制定了大量的绿色金融标准（包括赤道原则、绿色债券原则、气候债券标准等）。三是非金融和非政府机构，包括绿色项目业主、中介机构和社会公众在内的利益主体，促成可持续、负责任监督机制的建立，推动绿色金融标准完善。投资者在联合国指引下制定的负责任投资原则（PRI），将环境、社会和治理（ESG）问题纳入投资考量，供投资者自愿遵守。

第二，专业化合作制定。绿色金融标准内容多涉及气候变化、环境保护、金融风险以及其他因素的定性和定量指标界定。基于安全、效率以及资源再分配等考虑，绿色金融标准多由政府监管部门、金融机构、非金融和非政府机构等主体在利益协调基础上，共同参与制定。如《绿色债券原则》由国际资本市场协会成员和观察员协商合作制定，这些成员和观察员包括公共部门（Public Sector）、主权金融部门（Sovereign）、市场基础设施（Market Infrastructure）、金融机构、银行、投资公司、评级机构、律所等。国际资本市场协会执行委员会（Executive Committee）根据成员和观察员意见，每年对该原则进行更新，并保持与其他债券和债务融资工具相关标准在统一框架下的一致性和兼容性。基于多元主体参与以及明确的意见协调机制，绿色金融标准的合法性、合理性基础得以奠定。

第三，对标准监测更新。绿色金融标准既表现为一种静态的评价基准，用于引导和支持绿色金融市场主体的投融资行为，同时也具有动态的不断发展变化特征，其内部的核心原则、基本概念、技术手段等需进行不断更新和完善。对绿色金融标准制定和实施的监督是持续性的。在某些情况下，为确保绿色金融标准的更新，甚至需将标准进行重新制定。

绿色金融标准所呈现的多元、合作、监督等基本维度契合绿色金融法治转型的新内涵。绿色金融标准通过协商机制较为充分地反映相关主体在绿色金融信息、绿色金融产品等方面的实践经验，满足绿色金融相关主体在领域界分、目标互补、行为指引、结果评估等方面的不同价值目标和利益需求。绿色金融标准的及时监测更新，在实操方面具有较之行政规范性文件更好的适应性和可调整空间，能够应对新兴问题的出现和治理的现实需求。

基于绿色金融标准的基本维度以及绿色金融法治转型的新内涵，绿色金融标准可被界定为：在绿色金融领域中，为利益相关者提供统一的绿色金融技术理解、框架、语言或程序，通过行政机关、金融机构、绿色企业、社会团体以及其他公众合作制定的、并由公认机构发布的，能够在一定绿色金融领域内实现最佳秩序，供共同和重复使用的一种规范性文件。绿色金融标准的重新界定蕴含着绿色金融法治转型基本理路，其体系完善亦将展现出价值理念包容、主体权能优化配置以及公众参与有效程序的具体应用。

三、我国绿色金融标准法治转型中的规则优化

借助于绿色金融法治转型契机，绿色金融标准获得了重新界定。现有绿色金融标准应在制度体系上进行法治化重塑，以顺畅其统一性和规范性作用的发挥。

（一）确立价值目标的兼容原则

绿色金融标准的制定和实施依赖于特定地区的政治、经济、社会、环境等基础情况。发达国家已经历过传统环境污染的阵痛期，现今更加聚焦于气候变化、生物多样性保护等新问题。而国内目前不仅需应对气候变化、生物多样性难题，也需处理环境污染、资源破坏等传统环境问题。由此，国内绿色金融标准应统筹不同价值目标，基于可持续发展和环境利益保护紧迫性，对不同目标和措施进行取舍。绿色金融标准应体现对宏观环境的良好适应性和前瞻性。

其中，实质贡献原则和无重大损害原则可作为典型应用。具体而言，在绿色投融资行为与结果的判断中，标准应保持价值目标兼容、前后一致的状态，避免出现某一投融资行为无法对环境产生重大积极影响或者为实现某一可持续目标的同时导致对其他可持续目标产生重大负面影响。现有国内绿色金融标准尚未直接规定实质贡献原则和无重大损害原则，但部分文本内容和官方表述已反映出对该原则的倾向。诸如《绿色债券支持项目目录（2021年版）》对清洁能源（可再生能源设施建设与运营）列举了三类项目：一是大型水力发电设施建设和运营，其条件是对生态环境无重大影响前提下，利用水体势能发电的设施建设和运营；二是核电站建设和运营，其条件是在保障环境安全前提下，利用可控核裂变释放热能，采用第三代和第四代核电技术发电的设施建设和运营；三是海洋能利用设施建设和运营，其条件是对海洋生态和生物多样性不造成严重损害的前提下，利用海洋潮汐能、波浪能、潮流能、温差能、盐差能等资源发电的设施建设和运营。上述清洁能源领域项目的具体条件，体现了对实现环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用等目标进行的实质性和综合性考量，使各类具体项目实现某一目标的同时，不会对其他目标产生重大负面影响，使减碳约束更加严格。国际绿色金融标准中的实质贡献原则和无重大损害原则在适用于国内绿色金融标准制定时，重点在于推动绿色金融标准内部和标准与标准之间，因气候变化缓解、气候变化适应、资源的可持续利用和保护、循环经济转型、污染防治、生物多样性和生态系统的修复等环境目标实现，在价值目标层面进行的兼容与协调。

（二）拓展绿色金融标准的经纬度

绿色金融标准应以纵向的多层次标准为经度，以横向的各类评价基准为纬度，加强结构和内容的统一性和规范性（见图1）。

图1 我国绿色金融标准的体系与内容

一方面，完善纵向的多层次标准体系。一项既能从宏观层面对标准进行统一规范，又能以微观视角关注不同主体、不同区位、不同经济发展水平的标准体系，才能满足绿色金融市场参与主体的利益诉求。具体而言，中央层面应完善绿色金融基础性术语、技术指标等国家基准标准，形成绿色金融评估界定的基准，引导市场主体形成绿色投融资的统一评价体系。与此同时，各级地方政府、行业协会、社会团体、企业等应结合自身业务范围和业务特点，探索包括绿色金融产品和项目库、绿色募集资金使用、环境信息披露、碳排放核算、统计与共享、风险管理等在内的各类绿色金融实际操作规范。

另一方面，推动绿色金融标准的多样性和覆盖度，具体包括：（1）在基础术语上，形成全国层面的《绿色金融术语》《绿色金融标准体系编制指南》等文本，从各类基础标准内容出发对绿色金融各项术语进行体系化设计。国际上，以实质贡献原则和无重大损害原则为核心的首项国际标准化组织可持续金融国际标准——《可持续金融：基本概念和关键倡议》业已通过。（2）在项目与产品界定上，在求同存异的基础上，对不同地区、群体共同关切的技术要求形成一致性界定。例如，我国和欧盟作为共同主席的IPSF可持续金融分类目录工作组已制定《共同分类目录报告——减缓气候变化》，统一了在减缓气候变化领域的项目筛选标准，便于国际绿色资本的跨界流通。（3）在过程和结果评价上，强化对绿色投融资行为和结果的流程把控、程序保障，特别是在环境金融信息的强制性披露环节，以及绿色投融资行为与结果的绩效评价方面，完善根据不同主体、不同项目类型的区别对待机制。

（三）加强绿色金融标准间的逻辑衔接

一方面，在明确不同标准文本间差异的基础上，合理匹配行政规范性文件和正式标准在绿色金融领域的运用。不同标准文本在制定主体（行政机关和利益相关方）、调整内容（技术要求与权利义务）、法律效力（强制性与推荐性）、制定程序（合法性审查与技术性审查）上存在不同，需要根据绿色金融技术要求的统一规则是否涉及市场主体的权利义务，以及是否具有强制性效力为基准，对行政规范性文件抑或自愿性标准进行选择。对有必要形成统一技术要求的领域，可通过行政规范性文件，亦可适用强制性国家标准，或以相关标准被强制性规范援用等方式予以规则确认；若为绿色金融创新业务服务，可通过行业标准或地方标准，形成推荐性技术要求，给予市场主体充分选择空间；若仅针对部分绿色金融领域技术要求，为鼓励与尝试性内容，可通过制定团体标准或企业标准作为规则支撑。

另一方面，不同标准文本之间应加强综合应用，发挥协同效应。行政规范性文件和正式标准之间并非绝对独立，互不关联。实践证明愈来愈多的行政规范性文件与绿色金融行业标准、地方标准内容呈现交叉融合。因此，需增强标准间协同，通过对不同绿色金融标准文本的适当解释与协调运用，解决现有绿色金融标准内容缺失和规定模糊的问题。如《绿色债券支持项目目录(2021年版)》虽仅针对绿色债券投融资项目，但绿色保险、绿色金融衍生品所涉项目亦可据此标准获得相应判断依据。另外，绿色金融标准间的综合协同需通过顶层设计，形成《绿色金融标准管理办法》等法律规范，对绿色金融标准间的区分与衔接予以明确。

（四）调适绿色金融标准的制定程序

不同绿色金融标准文本在制定主体、制定程序等方面存在差异，应重视绿色金融标准文本在制定程序中的公众参与和合法性审查两项内容。就公众参与而言，其符合绿色金融标准的基本维度和法治转型的内在要求。绿色金融标准的制定者包括行政机关、金融机构、绿色企业、社会团体以及其他公众。但实践中，行政机关以行政规范性文件、行业标准、地方标准等大量创制标准文本，最终形成现有绿色金融标准基本格局。为破除这一困局，一方面，要在行政主体制定规范性文件、行业标准或地方标准过程中，充分实现公开论证、征求意见、信息披露等要求，降低公众参与的门槛；另一方面，要在团体标准、企业标准以及其他社会标准的制定中，增加金融机构、绿色企业、社会团体以及其他公众直接参与度，提升公众参与的积极性。

就审查方式看，行政规范性文件侧重合法性审查，正式标准仅包含技术性审查。现有各类标准文本存在内容上的交叉混同现象，因此需提升标准文本制定的程序约束。特别是对行业标准和地方标准的制定，除进行常规技术审查之外，有必要在实质内容上增加合法性审查要求，关注标准中是否存在对相对人的权利义务规定，避免行政主体借道标准过度干预绿色金融市场运行。

结语

国际上，绿色金融及其标准被认为是继20世纪60年代环境政策的发明、80年代市场工具的推广以及世纪之交企业社会责任日益受到重视之后，环境政策的第四时刻（Fourth Moment in Environmental Policies）。在可持续发展全球浪潮中，国际标准化组织、欧盟、中国以及其他各类政府和非政府组织都在积极推动绿色金融标准一体化建设，以此降低绿色金融市场交易成本，提升绿色发展合作效能。可以说，未来人类将共存于一个充满绿色标准的世界。本文以绿色金融标准法治发展难题为出发点，对依循“自上而下”法治发展模式的绿色金融标准进行系统剖析，并为其法治化完善提供制度方案。未来我国绿色金融标准的法治发展进程应当在此基础上，探寻更为丰富的社会化、市场化、国际化路径，以适应绿色金融的可持续和全球化进程。

(本文来源于《东方法学》2024年第2期)

专题统筹：秦前松