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中国实践智库丨何俊毅:教育法典化时代高校校规备案审查制度建构

浏览:16653次 发布时间:2025-01-22 12:03:55

教育法典是全面实现依法治教、推进教育现代化的重要选择,其最直接的宪法依据是《宪法》第19条规定的国家发展教育事业及第46条规定的公民享有受教育权。受教育权是教育法典编纂的“阿基米德支点”,教育法典应当是以公民受教育权保护为核心的权利法典,应当以人的全面自由发展为基础强调受教育权利的重要性。因此,编纂教育法典不仅是贯彻我国法典化时代立法政策导向的重要实践,更具有贯彻和落实《宪法》关于受教育权之规定,加强宪法实施和监督的重要价值和意义。高等教育法律关系是教育法典中必不可少的组成部分,在教育法典化时代,高校治理法治化是发展社会主义教育事业、建设高质量教育体系的必由之路。

高校校规作为高校内部的规范性文件,不仅是高校治理的“介质”文本,更是高校行政权力与自治权力行使的基本依据。自20世纪末“田永诉北京科技大学案”开启对涉案高校校规的合法性进行司法审查的先河,司法审查为保护学生合法权益,推动高校依法治校发挥了重要作用。然而,现有的司法审查制度仍无法对高校校规的合法性进行全面体检。首先,司法审查仅能提供事后救济,无法在侵权发生之前就将存在合法性问题的高校校规“消灭在萌芽之中”。其次,法院只能针对具体个案涉及的高校校规进行附带审查,审查范围十分有限。最后,虽然《行政诉讼法》第53条规定,公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查,但审查结果不具有普遍适用效力,无法直接对存在合法性问题的高校校规进行修改或撤销,从根本上消除其违法状态。高校校规备案审查制度恰好可以有效弥补司法审查的上述局限,为教育法典化时代推进依法治教、加快建设现代学校制度提供法治保障。

坚持和完善备案审查制度是国家监督权实施与优化的外在表现形式,自党的十八届四中全会提出要加强备案审查制度和能力建设以来,备案审查工作进入了显性化、制度化、常态化阶段,在确保规范性文件的合法性、保障宪法和法律实施、维护国家法治统一方面发挥了重要作用。中华人民共和国教育部2012年11月印发的《全面推进依法治校实施纲要》提出要建立学校规章和重要制度的备案制度,及时纠正学校有悖法律规定和法治原则的规定。本文尝试将备案审查制度引入高校校规的合法性审查途径之中,构建分级分类的高校校规备案审查制度,以期更好地确保高校校规的合法性,实现依法治校,充分发挥高校在教育强国建设新征程中的龙头作用,为教育法典编纂中厘清高等教育法律关系奠定坚实的基础。

一、高校校规的法律性质

1993年2月,中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》明确指导我国高校合理分工,走特色化发展道路。这一政策的颁布为高校的分类发展、管理体制在顶层设计中提供了明确的制度空间。

高校校规制定权的来源决定了其法律性质,这是高校校规备案审查制度建构的逻辑前提。目前学界对于高校校规制定权的来源主要有三种观点。第一种是“国家授权说”,认为高校校规的制定权来源于国家授权,违反授权的校规无效。第二种观点是“法人自治说”,认为高校校规的法源地位来源于大学自治。无论是“国家授权说”还是“法人自治说”,高校校规制定权来源一元论的观点都无法周严解释高校多元校规的制定依据。“国家授权说”过于保守,且有扩大国家行政权的趋势,与简政放权、扩大高校自主权的国家教育改革方针不符。“法人自治说”则与目前高校实际管理运行现状不符,我国高校的办学自主权仍然是在国家主导下的自主权,并非完全由各高校自行决定。与上述两种观点不同,有学者对高校管理事项进行类型化研究,从而提出高校校规制定权二元论。高校校规制定权既可能是高校作为自治团体行使的国家教育立法确认的自主权,也可能是高校作为法律法规、规章授权组织行使国家教育立法授予的国家教育行政权。笔者认为,高校校规制定权二元论更具有合理性。

(一)高校校规制定权的来源:国家授权和法人自治权

高校承担国家公共教育职能,国家将一部分教育行政权通过法律法规、规章授权方式交由高校行使。对于这部分权力而言,高校是国家教育行政权的延伸。由于高校通过授权方式取得行政权,因此高校的法律地位为法律法规、规章授权组织,这一定位为高校进入行政诉讼视野奠定了理论和实践基础。如指导案例第38号“田永案”明确指出,根据我国法律法规规定,高等学校有对受教育者进行学籍管理、奖励或处分的权利,有代表国家对受教育者颁发学历证书、学位证书的职责。高等学校与受教育者之间属于教育行政管理关系,受教育者对高等学校涉及受教育者基本权利的管理行为不服的,有权提起行政诉讼,高等学校是行政诉讼的适格被告。从高校行使行政权力的目的来看,高校也具有行政主体的特征,因为高校行使行政权力是为了维护社会公共利益,而非盈利等私人目的。高校作为法律法规、规章授权组织,管理国家教育公共事务,在国家委办事项的范围内拥有行政权,有权制定校规,进一步细化国家委办事项的执行和操作标准。

除作为法律法规、规章授权组织行使国家行政权之外,高校作为法人拥有一定的自主权。高校的法人组织形式是实现大学自治的重要保障,在高校与国家之间设置的一道屏障。一方面,高校以法人名义进行活动,可以有效防止国家的不当干预,侵害高校在自主权范围内的各项活动;另一方面,高校借助法人组织形式对其内部成员、财产和学术活动等进行自主管理。因此,法人这道屏障,对外起着防御和阻却的作用,对内则起着保护和培育的作用。《教育法》及《高等教育法》均规定高等学校自批准设立之日起取得法人资格。《高等教育法》所确认的高校自主权范围中对高校的民事活动及行政活动均进行了规定。高校作为民事主体主要进行知识产权交易与科技成果转化、贷款、基础设施建设等活动。除民事活动外,我国高校仍是实现政府公共教育政策的基本工具。高校办学自主权虽是一种兼具公私属性的复合性权利,但其民事权利依然是为了高校的公益属性服务,因此高校总体上具有公法人地位。

综上所述,高校具有双重法律地位,一为法律法规、规章授权组织,二为法人团体。高校权力兼具法律法规、规章授权的国家教育行政权和办学自主权,是二者的有机融合,其中任何一种属性都不容忽视。高校校规的制定权一方面来自法律法规、规章授权,另一方面来自其作为法人所享有的办学自主权。高校在国家委办事项和自主权范围内有权制定校规,对其内部成员的行为及高校活动进行规范。

(二)高校校规的法律性质:行政规范性文件与社会规范

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(下称“《通知》”)中对行政规范性文件作出了定义:“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外,由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文。”高校作为法律法规、规章授权组织行使国家行政权时,师生与高校之间的关系不是基于高校章程的内部法律关系,而是国家行政主体与行政相对人之间的行政法律关系。教师与学生作为高校中最为重要的两大主体,高校的各项规章制度必然涉及其权利义务,具有普遍适用性。故高校通过法律法规、规章授权制定的校规为“授权性校规”,又称“法源性规范”。根据授权明确性原则,授权应明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。《教育法》及《高等教育法》均对授权高校管理的行政事项进行了明确规定,涉及招生录取、学生学业证书颁发与学位授予、学籍管理三方面,高校依据国家授权对上述事项制定的校规应属于行政规范性文件。

高校在法律法规、规章明确授权范围内制定的校规属于行政规范性文件,在其办学自主权范围内制定的校规则属于法人自治规章。高校作为法人组织,与其师生及其他教育工作者之间的关系为法人与法人成员之间的内部关系。《高等教育法》确定了高校的自主权范围,高校自主权对外表现为防御国家干涉的权利,对内则表现为其自主管理的权力。因而,高校可基于自主权对内部成员和事务进行管理,由此制定的校规属于法人自治规章。

有学者对社会规范进行了界定并进行了类型化研究,“社会规范是指由社会自身产生的以及由各类社会组织制定的规范类型所形成的体系性组合或集合。”法人无疑是一类社会组织,其内部规范对法人成员的权利义务产生影响,在性质上应属于社会规范。因此,高校作为公益二类法人,在自治范围内制定的校规,属于社会规范的范畴。

有鉴于此,笔者认为高校基于国家法律法规、规章授权,行使国家教育行政权而制定的校规,在性质上属于行政规范性文件;高校在其自主权事项范围内制定的校规为法人自治规章,属于社会规范的范畴。

二、高校校规备案审查的价值目标与现实需求

依法治校的“法”不仅指国家教育立法,同时也应当包括高校内部规章制度。高校校规已然与国家立法一道成为高校开展教育教学管理、维系基本秩序的重要规范性基础。党的二十大报告提出要“完善和加强备案审查制度”,建立分级分类的高校校规备案审查制度不仅是落实“有件必备,有备必审,有错必纠”“将所有的规范性文件纳入备案审查范围”的必然要求,更担负着弥补现有高校校规合法性控制机制之不足的重要任务,为全面贯彻实施依法治校、促进学校治理能力现代化提供制度供给和法治保障,实现教育法典规范教育法律关系、维护教育公平的价值目标。

(一)价值目标:为教育法典编纂奠定坚实基础

党的十八届四中全会指出要“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”《通知》针对行政规范性文件的备案审查工作提出要“健全行政规范性文件备案监督制度,做到有件必备、有备必审、有错必纠。”目前,对于行政规范性文件的备案审查制度已经初步建立。《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》对于社会规范的建设提出了明确要求,指出要保证社会规范制定和实施符合法治原则和精神。但是,当前对于社会规范等其他类型的规范性文件的备案审查制度在理论和实践层面的探索仍处于起步阶段。对社会规范进行备案审查,加强对其制定和实施情况的监督是确保社会规范的合法性,实现国家和社会生活法治化的重要保障。高校在自主权范围内制定的校规虽属于社会规范,但并不意味着其不受法律约束。在法治社会,一切规范的制定都应该遵循合宪性、合法性、合规性和合理性原则。

将所有规范性文件纳入备案审查范围是维护国家法治统一的重要手段,对高校校规进行备案审查,不仅能及时发现违法的内容,防止损害后果发生,而且有助于厘清教育法典中的高等教育法律关系,为教育法典的编纂奠定坚实基础。教育法典作为教育领域的统领性、基础性法律,必须统合各级各类教育法律关系,高等教育法律关系在其中具有重要地位。对高校校规进行备案审查,厘清其中的法律关系,建立统一的审查标准,有利于高校充分、清楚地认识自身的法律地位和校规的法律性质,从而提高高校校规内容的合法性。高校校规不仅必须具有合法性,同时还要保证在教育法典的统领下保持教育领域规范性文件的体系性、统一性。

(二)现实需求:在法治轨道上促进高教事业蓬勃发展

将高校校规纳入备案审查的监督范围十分必要且已迫在眉睫。从备案审查制度的本质而言,备案只是程序性要求,审查才是其中重点。《普通高等学校学生管理规定》第67条规定:“学校应当根据本规定制定或修改学校的学生管理规定或者纪律处分规定,报主管教育行政部门备案(中央部委属校同时抄报所在地省级教育行政部门),并及时向学生公布。省级教育行政部门根据本规定,指导、检查和监督本地区高等学校的学生管理工作。”本条只规定了关于学生管理和纪律处分的高校校规的备案制度,而未规定教育行政部门对此类高校校规的合法性、合理性等进行审查,可见备案制度流于形式,未真正发挥对高校校规的法治监督作用。

备案审查制度不仅是维护国家法治统一的需要,更是落实《宪法》第33条“国家尊重和保障人权”的需要。将高校校规纳入备案审查制度监督的范围,不仅有助于保护师生合法权益,防止高校滥用行政权与自主权,确保高校校规的合法性,同时可以破除高校校规合法性内部监督与外部监督的双重不足,更好地维持高校运行秩序。

对高校校规进行备案审查是落实宪法基本权利保障的必然要求。高校校规是高校自身的“法律”,与国家层面的相关法律法规和规章共同构成了高校治理的规范体系。高校校规是高校治理体系的重要组成部分,对学生的受教育权和教师的学术自由等师生基本权利有着至关重要的影响。我国《宪法》第19条规定了国家发展社会主义教育事业;第46条规定我国公民有受教育的权利和义务;第47条规定我国公民有从事科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。上述三条规定是我国《宪法》关于公民享有受教育权和学术自由的宪法依据。受教育权和学术自由作为《宪法》所规定的基本权利,既具有免于国家不当干预的防御权功能,又具有要求国家进行给付的受益权功能。除此之外,基本权利的客观秩序功能还要求国家运用一切可能的和必要的手段来促成基本权利的实现。受教育权与学术自由虽同为宪法所保护的基本权利,但二者出现冲突的情况时有发生。学术自由相较于学生受教育权并不绝对具有优位性,高校不能以行使学术自由为名滥用自主权及行政权,侵害受教育权等其他基本权利。因此,对高校校规进行备案审查,不仅是保护受教育权等基本权利的需要,同时也是将高校行使权力关进制度的笼子之必然要求。

新中国成立初期,我国高校由国家直接控制,专业设置、教学方案、就业分配等事项均由国家直接规定,此时的高校实则为国家的附属机构。自改革开放以来,有关高校自主权的讨论开始逐渐兴起。简政放权与高校自主权行政规制的弱化,成为改革开放初期高等教育改革的主线。这一时期,高校自主权范围不断扩大。权力的逐步扩大要求高校本身必须回归自我控权,防范因权力的过度膨胀对校内师生权利空间带来的挤压和对师生合法权利带来的不法侵害。目前,高校校规的合法性监督有校内法制审核和司法审查两种路径。高校内部法制审核主要由各高校指定的校内机构进行,但该校内机构对校规进行监督的实际情况却存在差异。目前出现的很多教育纠纷,如职称评聘、福利待遇配置、纪律处分、校院两级领导决策等,都涉及内部工作规则、办事规则、办事程序的合法性、合理性和公开性等问题,且越来越多的高校二级学院制定的管理规范的合法性受到质疑。随着高校自主权的扩大,仅仅要求高校自我控权显然是不够的,仍需要对高校行使权力进行外部监督。然而,目前对于高校校规合法性的司法审查同样争议颇多。

虽然自“田永案”将高校纳入行政诉讼被告范围,开始对高校校规的合法性进行司法审查以来,最高人民法院陆续颁布了一系列指导案例、典型案例,但至今仍未发展出统一的司法裁判规则,未能在尊重高校自主办学与国家对高校进行监督的张力之间寻找到合适的平衡点。法院受理的相关诉讼仍存在“同案不同受”“同案不同判”等现象。备案审查制度可以有效弥补司法审查的劣势。首先,相比于司法审查的事后性,备案审查制度可以通过事前的主动审查机制将违法的高校校规“扼杀于摇篮之中”,防止其侵害师生合法权益。其次,备案审查的对象范围具有广泛性。相较于司法审查的“不告不理”,以及针对高校作出相应管理行为所依据的校规进行个别条文的审查,备案审查制度是针对高校校规进行的全面的、系统性的审查,可以更有效地发现高校校规中不合法的条文。再次,备案审查决定的效力具有普遍性。根据《行政诉讼法》第64条规定,人民法院在审理行政案件中,经审查认为规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。但是,规范性文件不合法,仅仅失去了它在本案中的适用性,其效力并没有因本案的裁判而产生影响。质言之,司法审查对规范性文件的认定结果对规范性文件的效力并不具有强制力,若制定机关不予更改或废止,该规范性文件依然具有效力。备案审查制度则通过赋予审查机关撤销权,以对规范性文件形成强制约束力,审查机关认为规范性文件不合法的,有权进行撤销,彻底消除规范性文件的违法性。

三、对高校校规备案审查制度建构的思考

高校校规不是国家硬法,其施行不以国家强制力为后盾,却在校内具有不容置否的约束力、规范力与执行力。高校校规合法性监督的羸弱不仅无法有效保障高校师生的合法权益,更使得高校运行管理缺乏法治保障。欲在法治轨道上推进依法治校,须建立和完善高校校规的备案审查制度,这一制度应从备案审查工作的实际出发,充分考虑高校治理和监督的特殊性,构建切实有效的分级分类备案审查制度。

(一)高校校规备案审查的主体

有学者指出,在高等学校成立之后,其制定的系列性规则应该按照高校章程审批规定,由不同层级的教育行政部门进行备案审查。但笔者认为,若高校成立后制定的所有校规均提交《高等教育法》规定的高校设立时的审批机关进行备案审查,可能会导致国务院教育行政部门不堪重负。故建议高校成立后制定的校规,部属高校的授权性校规报国务院进行备案审查,自治性校规报国务院教育行政部门备案审查;省属高校制定的有关行使行政职权的校规报省级教育行政部门备案后,按照行政规范性文件备案审查制度要求,由省级教育行政部门报省人民政府备案,省级司法行政部门代表省级人民政府进行审查;省属高校制定的自治性校规,应由省属高校的主管机关,也即省级教育行政部门进行备案审查。

(二)高校校规备案审查的方式

目前的备案审查方式主要有主动审查、被动审查以及专项审查三种。除由备案审查机关对高校校规依职权进行主动审查外,还应当加强其他国家机关、社会团体、公民和组织,尤其是高校师生对高校校规提出审查建议的机制保障。建立统一、完备的高校校规备案审查公众参与机制,加大依申请审查的力度,这不仅是备案审查工作践行全过程人民民主的要求,也有助于更加全面地发现高校校规存在的问题。对于司法实践中暴露问题较多、争议较大的有关学生学籍管理、学位授予等涉及学生受教育权等基本权利的高校校规,审查机关根据实际需要可以有针对性地开展集中审查和专项审查。

正如有学者所指出的,我国备案审查制度面临的最大困境就是全方位、全覆盖的制度要求与现实有限的审查能力与资源匹配之间的矛盾。对所有的高校校规都进行主动审查,既不符合备案审查制度运行现状,也会浪费本就稀缺的资源。笔者认为,可以采取对高校校规的内容分级分类进行审查的方式。对于授权性校规,由于高校行使的是国家教育行政权,国家对此理应进行更为严格的监督,故对授权性校规应适用主动审查方式。对于自治性校规,若并不直接涉及师生基本权利,则可适用被动审查方式,在其他国家机关、社会团体、公民及组织提出审查申请后进行审查,以此减轻备案审查机关的审查压力。对于涉及师生基本权利及社会重大公共利益的自治性校规,仍应适用主动审查方式。

(三)审查处理

审查机关在对高校校规的审查中认为高校校规存在合法性及适当性问题,应当及时与高校进行沟通,或采取书面形式对其进行询问。经审查认为需要予以纠正的,在提出书面审查研究意见前,可与高校进行沟通,要求高校及时修改或废止。经过沟通,高校同意对该校规予以修改或废止的,审查中止,由高校自行修改或废除。若高校不愿自行纠正,可向高校进行约谈或出具柔性的行政指导书等,敦促其进行纠正。若高校仍不愿纠正,备案审查机关应当出具书面审查意见,要求高校在一定时限内提出书面处理意见。若高校未按书面审查意见对校规及时予以修改或废止,部属高校的授权性校规由国务院予以撤销,自治性校规由国务院教育行政部门予以撤销;省属高校由省级司法行政部门代表省级人民政府进行审查的,应向省级人民政府提出予以撤销的建议,由省级人民政府进行审议;由省级教育行政部门进行审查的,应当及时撤销该高校校规。其他国家机关、社会团体、公民及组织对高校校规提起审查建议的,审查机关在审查结束后应及时向申请人进行反馈。

四、高校校规备案审查的标准

备案审查制度是国家行使监督权的重要制度,国家监督不能过多侵入高校自主权领域,否则便会违背简政放权与扩大高校自主权的国家政策导向。因此,对于不同类型的高校校规,备案审查应当采取不同的审查标准。

(一)合宪性审查

合宪性审查主要包括审查立法权限及程序、立法是否侵犯公民基本权利以及立法是否有助于宪法规定的国家目标、国家任务的实现。对高校校规进行审查时,发现存在违背宪法规定、宪法原则或宪法精神的,或存在与党中央重大决策不相符或者与国家重大改革方向和教育政策不一致的,审查机关应当提出意见。

关于备案审查中合宪性审查的主体,有学者认为,我国合宪性审查主体只能限于宪法确定的监督宪法实施的主体,也即全国人大和全国人大常委会。也有学者认为地方人大常委会根据不同的立法类型进行初步审查或辅助全国人大常委会开展合宪性审查。笔者认为,省级教育行政部门或司法行政部门在对高校校规进行审查的过程中,若发现其存在合宪性争议的,可以向省级政府进行书面报告,由省级人民政府提出书面审查建议,也可以由省级教育行政部门或司法行政部门直接提出书面审查建议;部属高校由国务院教育行政部门提出书面审查建议或由国务院提出书面审查要求。

(二)合法性审查

合法性是所有规范性文件都应遵守的制定标准。虽然高校内部规范的制定不同于法律法规等正式的立法,并不要求严格依照立法的每一项流程,但是诸如法律优先、法律保留、程序法治等正式立法的基本原则仍然需要遵守。对高校校规的合法性审查主要包括形式标准和实质标准两方面的内容。

形式标准是指制定权限合法和制定程序合法。高校制定校规应当具有相应的制定权限,高校超越制定权限制定的校规应属无效。对于授权性校规而言,遵循“法无授权即禁止”,高校必须在法律法规、规章授权范围内制定相应的校规;自治性校规须在高校自主权范围内制定。对于高校校规制定程序的审查,除审查校规制定是否遵守法定程序及高校章程规定的程序或高校规定的规范性文件制定程序外,还要审查校规制定过程是否满足多方主体共同参与的要求。现代大学强调共同治理原则,多方主体参与是防止少数人专断,提高校规合法性和可接受度的必然要求,也是在高校校规制定中践行全过程人民民主的必然要求。《全面推进依法治校实施纲要》指出,学校制定章程或者关系师生权益的重要规章制度,要遵循民主、公开的程序,广泛征求校内外利益相关方的意见。高校校规的制定,除传统的关于正当程序的理解外,违反法定程序及高校章程规定程序的校规应当无效。

实质标准是指校规的内容必须合法。关于合法性审查要求,有学者认为,自治性校规应满足法律保留原则的要求。也有学者认为,针对直接改变学生在学关系的自治性校规应遵循法律保留原则,针对不改变在学关系的自治性校规应遵循法律优先原则,不得新增立法之外的种类。笔者认为,无论是授权性校规还是自治性校规,若其涉及《宪法》所规定的基本权利,如受教育权,都应适用法律保留原则。除《宪法》规定的基本权利之外,国家的教育法律制度、目标等均属于应当适用法律保留的事项,高校校规不得违背相关规定。正如《全面推进依法治校实施纲要》指出的,章程及学校的其他规章制度要遵循法律保留原则,符合理性与常识,不得超越法定权限和教育需要设定义务。

除法律保留原则的要求以外,对授权性校规涉及的不同内容应采取不同的审查标准。如上所述,授权性校规包括招生录取、学生学业证书颁发与学位授予、学籍管理三个方面,这三类事项均包含学术性评价。对于授权性校规中的学术性事项,审查机关应保持适度尊让。对校规的内容进行审查时,要审查该校规的制定和实施是否是为了行使学术权力,达到高校学术科研目的。

不当联结禁止原则是指为了追求特定目的,公权力在对公民权利进行限制时,必须证明限制基准具有事理上必然性、实质性、正当性的关联性,从而防止肆意。不当联结禁止原则虽与后文所述比例原则之间存在关联,但其作为一项独立的法律原则仍有其独特内涵。不当联结禁止原则考虑的是联结的正当性,而比例原则考虑手段的合乎比例性。在“何某娴案”中,重庆第二师范学院在2012年将计算机等级考试二级作为非计算机专业学生学位授予的条件,难以认为计算机二级为非计算机专业所必须具备的基础理论、专科知识和基本技能 。该项规定的学术标准明显与本专业的培养目的之间不具有实质关联性,可以认为是一种不当联结。高校在制定学位授予条件时应当重点考量其与学位授予目的之间的实质关联性,避免将明显缺乏实质关联性的学术标准添加到学位授予标准和条件之中。

目前关于何为学术性事务并未形成统一观点。有学者认为,凡与研究、教学相关的活动,皆属于学术自治的范围。笔者认为该观点扩大了学术性事务的范围。学术委员会是高校内部最高学术机构,学术委员会的职责应认为与学术科研自由密切相关,与学术委员会行使职责有关的事项应为大学学术自治范围内的事项。由于学术性事项涉及大学治理的核心内容,且具有高度的专业性,教育行政部门及司法行政部门可采取召开座谈会、听取专家意见等方式对其进行合法性审查,对学术性事项保持尊让和谨慎的态度。

对于授权性校规中的非学术性事项,则应按照行政规范性文件的合法性审查要求进行。当有法律法规、规章明确规定时,高校校规不得与上位法相抵触;没有明确规定时不得违背上位法立法目的、立法原则和立法精神;没有上位法依据不得增加师生义务或减损其权利;不得免除高校应承担的责任。授权性校规中的非学术性事项同样应遵守不当联结禁止原则的要求。例如,一些高校将考试作弊与学位授予挂钩,混淆了学生管理规范与学位授予条件中的学术要素之间的区别。《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》规定的学士学位授予条件中涉及的要素均为学术性要素,而考试作弊处理属于学生管理规范,与学术性要素没有必然关联。

对于自治性校规的合法性审查,除法律保留原则外,应遵循“法无禁止即自由”的原则。在“高校—国家”的法律关系中,高校处于相对人地位,高校自主权为高校所享有的一项权利,因此高校作为法人制定管理规范应满足权利行使的要求。审查机关对自治性校规进行审查时,在审查内容上要尊重高校的办学自主权,重点审查制定权限和程序是否合法。

(三)适当性审查

《立法法》第7条是对科学立法提出的要求,也为开展适当性审查提供了依据。但是,对于高校在自主权范围内制定的校规,由于其性质上属于社会规范,国家监督不宜过多,因此对于自治性校规不应再进行适当性审查。对于授权性校规,由于高校行使的是国家教育行政权,对其监督应与对行政权监督的要求相同,即应当对其进行适当性审查。比例原则适用于对立法裁量权的审查,高校校规备案审查应当坚持比例原则。

首先,校规规定的管理目的必须具有正当性。对于目的正当性的判断,首先要否定明显不正当的目的。若不能证明目的非正当,则可以推定目的具有正当性。对于目的正当性的考察必须以立法阶段的客观情形为准,立法目标应尽可能具体,否则无法继续后续的衡量,也会给立法者留下过多法解释空间。对于授权性校规而言,其制定目的应是行使国家教育行政权,从而实现高校的人才培养目标,若校规内容违反此目的,则不具有正当性。对于在制定时满足目的正当性要求,但随着时间的推移已不再符合社会发展变化和高校发展实际需求的校规,应认为其不再具有适当性,需要及时进行修改或清理。

其次,目的正当并不意味着可以为了实现该目的而不择手段。手段适当性原则要求校规中规定的管理手段与管理目的之间应具有关联性,也即手段有助于目的实现。例如,高校将通过四级考试作为取得学士学位的条件之一,符合《中华人民共和国学位条例》第4条所规定的学士学位授予条件中的“较好掌握本门学科的基础理论、专门知识和基本技能”的原则以及《高等教育法》第5条规定的高等教育人才培养目标,具有适当性。

第三,即使管理手段具有实现管理目的的适当性,仍需进一步分析该手段是否具有必要性。必要性原则要求有助于正当目的实现的手段对当事人造成的损害最小,如果有多种手段存在,应选择最温和的手段。在不同手段均能满足管理目的的情形下应选择对学生、教师合法权益侵害较小的手段。例如,若高校校规规定考试作弊一律开除学籍,则违反必要性原则的要求。《普通高等学校学生管理规定》第18条规定,学生严重违反考核纪律或者作弊的,该课程考核成绩记为无效,并应视其违纪或者作弊情节,给予相应的纪律处分。给予警告、严重警告、记过及留校察看处分的,经教育表现较好,可以对该课程给予补考或者重修机会。该条对于考试作弊行为规定了多种处罚方式,高校应视情节严重程度选择适当的处罚方式。在其他处罚方式也能达到惩戒教育学生之目的时,一律选择开除学籍这种对学生受教育权负担最重的方式,则违反必要性原则的要求。

最后,在管理手段与实现管理目的之间应满足均衡性要求。在均衡性审查中首先要考虑被限制的法益与要实现的法益哪个更重要,对于负担性行为而言应遵循过罚相当原则。如上所述,对学生作弊行为应视情节给予相应处罚。若对情节轻微的行为直接施以开除学籍的处分,则违反均衡性原则的要求。在“武某俊案”中法院认为,使用通讯设备作弊应理解为使用通讯设备的通讯功能作弊,对于单一主体将考试资料存储在手机上,带入考场偷看的行为,其性质与携带含有考试相关内容的书本、纸条等类似,不应认定为使用通讯设备作弊,不应处以开除学籍的最严厉处分。

(原文刊载于《贵州社会科学》2024年第07期)

中国实践智库:立足中国实践,对话中国智库。(专题策划:秦前松)


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